Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2023 г. по делу N 8а-36887/2022[88а-2538/2023-(88а-35948/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С. и Кривенкова О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Фуд-Сервис" и индивидуального предпринимателя Кузиной Светланы Анатольевны на решение Тульского областного суда от 25 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Фуд-Сервис" и индивидуального предпринимателя Кузиной Светланы Анатольевны к министерству имущественных и земельных отношений Тульской области о признании недействующим нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С, пояснения представителя министерства имущественных и земельных отношений Тульской области Сударева А.И, а также заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавших кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

приказом министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 26 июня 2013 года N 41 утверждён Порядок предоставления права на размещение нестационарных торговых и иных объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности Тульской области (далее - Порядок).

Согласно п. п. 1.1, 1.2.1 и 1.2.2 данного Порядка: размещение нестационарных торговых и иных объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности Тульской области, осуществляется по результатам проведения торгов на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых или иных объектов; в случае заключения договоров на размещение нестационарных торговых или иных объектов на земельных участках, находящихся в собственности Тульской области, без проведения торгов размер платы по таким договорам определяется на основании отчёта независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности либо в процентах от выручки, полученной при эксплуатации нестационарных торговых или иных объектов; лицо, с которым заключён договор на размещение нестационарного торгового или иного объекта на земельном участке, находящемся в собственности Тульской области, надлежащим образом исполнявшее свои права и обязанности по договору, имеет преимущественное право на однократное заключение договора на размещение нестационарного торгового или иного объекта на земельном участке, находящемся в собственности Тульской области, без проведения торгов на срок, не превышающий срока действия действующего договора.

Приказом этого же министерства от 13 июля 2021 года N 53 в абз. 1 п. 1.2.2 Порядка внесены изменения и он изложен в новой редакции, согласно которой лицо, с которым по результатам проведения торгов заключён договор на размещение нестационарного торгового или иного объекта на земельном участке, находящемся в собственности Тульской области, надлежащим образом исполнявшее свои права и обязанности по договору, имеет преимущественное право на однократное заключение договора на размещение нестационарного торгового или иного объекта на земельном участке, находящемся в собственности Тульской области, без проведения торгов на срок действия договора, заключённого по результатам торгов, при условии, что такое лицо ранее не воспользовалось иными мерами государственной поддержки по продлению такого договора или заключению договора на новый срок.

30 апреля 2015 года государственным учреждением Тульской области "Тульские парки" (далее - ГУ Тульской области "Тульские парки") по результатам проведения торгов с ООО "Фуд-Сервис" и ИП Кузиной С.А. в каждом случае сроком на 3 года заключены договоры на размещение нестационарных торговых объектов (торговой палатки, киосков, навесов), расположенных в границах находящегося в государственной собственности Тульской области земельного участка (территория Центрального парка культуры и отдыха им. П.П. Белоусова) для осуществления торговли продукцией общественного питания, выпечкой, продуктами питания в промышленной упаковке, сладостями, безалкогольными напитками и игрушками.

По условиям договоров по истечении срока его действия покупатель права имеет преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарных торговых объектов по новой цене, определённой на основании отчёта независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, при исполнении условия о согласовании покупателем права с продавцом права внешнего вида нестационарных торговых объектов, размеров, конструктивных особенностей, в соответствии с занимаемой площадью (п. 7.2).

По результатам поданных заявлений о намерении воспользоваться правом на заключение договоров на новый срок, 16 апреля 2018 года между ГУ Тульской области "Тульские парки" и указанными лицами в соответствии с приказом министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 26 июня 2013 года N 41 заключены договоры на размещение тех же нестационарных торговых объектов, на срок 3 года.

При этом, в п. 7.2 каждого из договоров содержалось условие, согласно которому по истечении срока его действия заключение нового договора на размещение нестационарных торговых объектов осуществляется в соответствии с действующим законодательством.

В последующем, ГУ Тульской области "Тульские парки" отказало административным истцам в заключении новых договоров без проведения торгов в связи с реализацией ими такого права, имевшего место в 2018 году.

ООО "Фуд-Сервис" и ИП Кузина С.А. обратились в суд с настоящим административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующим приказ министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 13 июля 2021 года N 53 "О внесении изменений в приказ министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 26 июня 2013 года N 41" в части внесения изменений в абз. 1 п. 1.2.2 Порядка.

В обоснование своих требований указали, что оспариваемые нормы противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку содержат указание на ограничение прав лиц, которые ранее (до издания приказа), воспользовались мерами поддержки, что ставит административных истцов в неравное положение с иными участниками правоотношений, которые такими мерами не воспользовались; а также противоречат принципу сохранения стабильности деятельности добросовестного предпринимателя.

Решением Тульского областного суда от 25 апреля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, направленной 22 ноября 2022 года через суд первой инстанции и поступившей 13 декабря 2022 года в Первый кассационный суд общей юрисдикции, ООО "Фуд-Сервис" и ИП Кузина С.А, в лице их представителя Соломатина Р.А, выражая несогласие с принятыми судами первой и апелляционной инстанций решениями, просят об их отмене ввиду незаконности и необоснованности, с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного иска.

Указывают на то, что поскольку ни действующим законодательством, ни условиями ранее заключенных с ними договоров на размещение нестационарных торговых объектов запрет на преимущественное заключение новых договоров не предусмотрен, полагали необходимым применение к возникшим правоотношениям положений п. 1 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющей преимущественное право арендатора перед другими лицами на заключение новых договоров аренды.

Обращают внимание, что введение запрета на преимущественное заключение договора тем лицам, которые воспользовались мерами поддержки, не отвечает принципу стабильности, теряет экономический и стимулирующий смысл, противоречит позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. Руководствуясь ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, а также заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

В силу ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 7 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с которым согласилась судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный акт соответствует нормам федерального и регионального законодательства, принят административным ответчиком в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры, порядка, формы его принятия, без нарушения прав и законных интересов административных истцов.

С указанными выводами следует согласиться.

В силу пп. 69 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определённого товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Согласно пп. 6 п. 1 ст. 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 ст. 39.36 поименованного Кодекса предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ.

В соответствии с ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Действующее законодательство, определяя основания использования земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, установило особое правовое регулирование использование земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов; то есть такое размещение может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов.

Суды нижестоящих инстанций, проверяя законность положений оспариваемого нормативного правового акта, пришли к выводу о том, что административные истцы являются субъектами возникших отношений; оспариваемые положения приняты уполномоченным органом, в пределах компетенции, установленной нормами федерального и регионального законодательства, с соблюдением процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие.

Вместе с тем, проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды исходили из того, что действующее федеральное законодательство не содержат норм, регулирующих вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав субъектов, осуществляющих такую деятельность, в связи с чем, пришли к выводу о применении к рассматриваемой ситуации положений законодательства субъектов Российской Федерации.

При этом, судами подвергнуты анализу положения ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ст. 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", согласно которым органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается принятие нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

Не соглашаясь с доводами административных истцов о том, что оспариваемая редакция абз. 1 п. 1.2.2 упомянутого Порядка противоречит принципу сохранения стабильности деятельности добросовестного предпринимателя, поскольку содержит указание на ограничение прав лиц, которые ранее (до издания приказа), воспользовались мерами поддержки, суды отметили, что названная норма не содержит каких-либо ограничений или запретов для ведения предпринимательской деятельности, поскольку региональный законодатель обеспечил хозяйствующим субъектам возможность выбора способа реализации права на размещение нестационарного торгового объекта (посредством участия в аукционе, или без проведения аукциона), но при соблюдении определённых условий.

Указание на однократность перезаключения договоров, заключённых ранее по результатам проведённых торгов, а также условия о допустимости названной процедуры лишь в случае, если заключившие по результатам торгов лица не воспользовались ранее мерами поддержки по продлению договоров или заключению его на новый срок, по мнению судов, не свидетельствует о необоснованной дискриминации и о нарушении принципа равенства субъектов предпринимательской деятельности, так как указанное не препятствует административным истцам наряду с другими заинтересованными лицами вступить в соответствующие договорные правоотношения с соблюдением установленных конкурентных процедур.

Судами также отмечено, что к проекту приказа приложены сводный отчёт о проведении оценки регулирующего воздействия, пояснительная записка и заключение об оценке регулирующего воздействия, подготовленное уполномоченным органом; в проекте не выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов, что свидетельствует об их соответствию Порядку проведения оценки регулирующего воздействия в Тульской области, утверждённому постановлением правительства Тульской области от 24 июня 2013 года N 299.

Изложенная позиция суда основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Позиция авторов кассационной жалобы основана на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, повторяет его доводы в судах первой и апелляционной инстанций, в оспариваемом судебном акте указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со ст. 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом апелляционной инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в судебном акте.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Тульского областного суда от 25 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Фуд-Сервис" и индивидуального предпринимателя Кузиной Светланы Анатольевны - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 января 2023 года.

Председательствующий

Судьи