Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2022 г. по делу N 66а-3428/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С, судей Кудряшова В.К, Щербаковой Ю.А.

при ведении протокола помощником судьи Акоповым А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-510/2022 по административному исковым заявлениям Перчаткина Юрия Николаевича, Добровольской Татьяны Андреевны, Яблочкиной Натальи Леонидовны, Силивановой Светланы Николаевны о признании недействующими пунктов 12, 13, 14 Порядка урегулирования конфликтных ситуаций при приёмке выполненных работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов, утверждённого распоряжением Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области от 26 марта 2020 года N 131-РВ, по апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, и апелляционной жалобе Яблочкиной Натальи Леонидовны, Силивановой Светланы Николаевны, Перчаткина Юрия Николаевича на решение Московского областного суда от 28 июля 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Бузмакова С.С, объяснения Перчаткина Ю.Н, Зайцева В.М. - представителя Перчаткина Ю.Н, Селивановой С.Н, Добровольской Т.А, Яблочкиной Н.Л, представителя Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области Ушанова С.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, судебная коллегия

установила:

распоряжением Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области от 26 марта 2020 года N 131-РВ утверждён Порядок урегулирования конфликтных ситуаций при приёмке выполненных работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов (далее - Порядок). В первоначальной редакции нормативный правовой акт размещён 30 марта 2020 года на официальном сайте Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области (далее также - Министерство) http://mgkh.mosreg.ru.

В настоящее время Порядок действует в редакции распоряжения Министерства от 30 марта 2022 года N 109-РВ, которое также в установленном порядке размещено на официальном сайте Министерства 30 марта 2022 года.

Пунктом 12 Порядка предусмотрено, что в случае если лицо, которое уполномочено действовать от имени собственников помещений в многоквартирном доме, не подписывает акт приёмки и не представляет письменный мотивированный отказ, представитель заказчика вправе привлечь к работе комиссии для приёмки выполненных работ представителя общественной организации.

В данном случае уполномоченное лицо общественной организации при приёмке выполненных работ указывает в акте приёмки заключение о возможности/невозможности приёмки выполненных работ.

Пунктом 13 Порядка определено, что положительное заключение представителя общественной организации и отсутствие мотивированных отказов других членов комиссии, за исключением представителя собственников помещений многоквартирного дома, является основанием для принятия результата работ и подписания акта приёмки без замечаний.

Согласно пункту 14 Порядка в случае отрицательного заключения представителя общественной организации, выполненные подрядной организацией работы считаются непринятыми. После устранения замечаний процедура приёмки работ проводится повторно в установленном порядке.

Перчаткин Юрий Николаевич, Добровольская Татьяна Андреевна, Яблочкина Наталья Леонидовна и Силиванова Светлана Николаевна (далее также - административные истцы) обратились в Московский областной суд с требованиями о признании недействующими с момента принятия пунктов 12, 13 и 14 Порядка, как противоречащих положениям статей 189, 190, 161.1 Жилищного кодекса Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований указали, что жилищное законодательство Российской Федерации не предусматривает замену лица, которое уполномочено действовать от имени собственников помещений в многоквартирном доме (председатель дома и члены совета дома) при приёмке оказанных услуг и выполнении работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов без проведения общего собрания собственников многоквартирных жилых домов. Федеральный закон от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля" также не допускает под видом общественного контроля подменять собой собственников многоквартирного дома общественной организацией, каковой является Ассоциация председателей многоквартирных домов (далее также - Ассоциация).

По мнению административных истцов, Порядок в оспариваемой части, вопреки требованиям федерального законодательства, создаёт правовой режим для приёмки работ по капитальному ремонту любых многоквартирных домов Московской области без подписи уполномоченного представителя собственников, что нарушает права и законные интересы собственников помещений в многоквартирном доме. Полагают, что гражданским законодательством урегулированы ситуации, возникающие в случае отказа стороны от подписания актов приёмки, нормы которого в ситуации конфликта необходимо применять.

Решением Московского областного суда от 28 июля 2022 года, в удовлетворении заявленных требований Перчаткина Ю.Н, Добровольской Т.А, Яблочкиной Н.Л. и Силивановой С.Н. отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят об отмене решения суда и принятии нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований в полном объёме по доводам, изложенным ранее в административных исковых заявлениях и озвученным при рассмотрении административного дела в суде первой инстанции, указав, на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и неправильное применением судом норм материального права. Дополнительно указывают, что судом не дана оценка доводам относительно необходимости применения в рассматриваемом споре положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей".

Фондом капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, Министерством Жилищно-коммунального хозяйства Московской области представлены возражения.

В судебном заседании Перчаткин Ю.Н, Яблочкина Н.Л, представитель административных истцов Зайцев В.М. на доводах апелляционной жалобы настаивали.

Представитель Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Прокуратурой Московской области подано апелляционное представление, в котором, прокурор, участвующий в деле, просил решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В дальнейшем от прокуратуры Московской области поступило заявление об отказе от апелляционного представления, которое поддержано прокурором Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Судебная коллегия на основании статьи 303 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает подлежащим удовлетворению поступившее от прокурора, участвующего в деле, заявление об отказе от апелляционного представления. При этом в силу части 4 названной статьи кодекса прекращение производства по апелляционному представлению в связи с отказом от него не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы административных истцов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, представления и возражений на них, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, административные истцы являются собственниками квартир в многоквартирных жилых домах городского округа Власиха Московской области, в каждом из которых избраны советы многоквартирных домов; Перчаткин Ю.Н. Селиванова С.Н. также избраны в установленном порядке председателями советов многоквартирных домов, Яблочкина Н.Л. является членом совета многоквартирного дома. Следовательно, оспариваемые положения Порядка, предусматривающие замену лиц по приёмке выполненных работ по капитальному ремонту многоквартирного дома уполномоченных на то советом дома, затрагивают их права, как членов общественного объединения, так и непосредственно жителей, проживающих в указанных многоквартирных домах, и в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе были обратиться в суд с настоящим административным иском.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции установил, что Порядок, отдельные положения которого оспариваются административными истцами, издан компетентным нормотворческим органом государственной власти, с соблюдением установленного порядка принятия и опубликования, в оспариваемой его части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в сфере осуществляемого им правового регулирования и пришёл к выводу об отказе заявленных требований в полном объёме.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается, поскольку они основаны на верном толковании норм действующего законодательства при установленных обстоятельствах.

Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации).

В силу положений статьи 76 Конституции Российской Федерации, статьи 167 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, которые направлены на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и которые не могут противоречить федеральным законам.

Согласно статье 5 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса Российской Федерации, принятых в соответствии с данным кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (часть 2); органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с данным кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 7).

Организация, проведение и приёмка работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах регламентирована разделом IX Жилищного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 189 Жилищного кодекса Российской Федерации проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме осуществляется на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, за исключением случаев, предусмотренных законом (часть 1).

В соответствии со статьёй 189 Жилищного кодекса Российской Федерации, в случае формирования фонда капитального ремонта на счёте регионального оператора решением общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме о проведении капитального ремонта общего имущества в этом многоквартирном доме должны быть определены или утверждены в том числе лицо, которое от имени всех собственников помещений в многоквартирном доме уполномочено участвовать в приёмке оказанных услуг и (или) выполненных работ по капитальному ремонту, в том числе подписывать соответствующие акты (подпункт 3 части 5).

В соответствии с пунктом 1 статьи 190 Жилищного кодекса Российской Федерации региональный оператор обеспечивает финансирование капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, собственники помещений в котором формируют фонд капитального ремонта на счёте регионального оператора.

Основанием для перечисления региональным оператором средств по договору на оказание услуг и (или) выполнение работ по проведению капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме является акт приёмки выполненных работ. Такой акт должен быть согласован с органом местного самоуправления, а также с лицом, которое уполномочено действовать от имени собственников помещений в многоквартирном доме (если капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится на основании решения собственников помещений в нём) (часть 2 статьи 190 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Сдача результата работ подрядчиком и приёмка его заказчиком оформляются актом, подписанным обеими сторонами. При отказе одной из сторон от подписания акта в нём делается отметка об этом и акт подписывается другой стороной (часть 4 статьи 753 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Министерством жилищно-коммунального хозяйства Московской области 7 октября 2016 года утверждён "Регламент по осуществлению приёмки оказанных услуг и (или) выполненных работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Московской области, Фондом капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов" (далее - Регламент), который устанавливает обязательные для исполнения требования по приёмке работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов Московской области, а также обязательные требования к оформлению результатов этих работ.

В целях надлежащей реализации Регламента, Министерством принят Порядок, отдельные положения которого оспариваются.

Положениями Порядка (пункт 3) определено, что приёмка выполненных работ осуществляется комиссией с обязательным оформлением акта приёмки выполненных строительно-монтажных работ (далее - акт приёмки) по форме, утверждённой приложением 1 к данному Порядку, который подписывается всеми членами комиссии. Состав комиссии утверждается приказом фонда капитального строительства.

В состав комиссии входят: 1) представитель заказчика; 2) представитель организации, осуществляющей строительный контроль; 3) представитель подрядной организации; 4) представитель проектной организации; 5) представитель органа государственного жилищного надзора (по согласованию); 6) представитель органа местного самоуправления муниципального образования Московской области по месту нахождения объекта (далее - орган местного самоуправления); 7) представители организации, осуществляющей управление многоквартирным домом; 8) лицо, которое уполномочено действовать от имени собственников помещений в многоквартирном доме; 9) представители Ассоциации председателей советов многоквартирных домов Московской области (далее также - общественная организация) (по согласованию).

В ходе приёмки работ члены комиссии осуществляют осмотр в целях подтверждения факта завершения работ, проверки объёма, качества и соответствия выполненных работ требованиям, установленным договором подряда, нормативными документами (пункт 5).

В случае отсутствия замечаний к результатам выполненных работ членами комиссии подписывается акт приёмки без замечаний (пункт 6).

Если в ходе работы комиссии возникли разногласия, выразившиеся в отказе от подписания акта приёмки отдельными членами комиссии, то комиссия составляет акт о возникших разногласиях (далее - акт разногласий) по форме, утверждённой приложением 2 к данному Порядку, и лицо, отказавшееся от подписания акта приёмки, обязано в течение трёх рабочих дней со дня, следующего за днём составления акта разногласий, подготовить и направить подрядной организации или заказчику мотивированный отказ (пункт 7).

В акте разногласий определяется место и время заседания комиссии для рассмотрения письменного мотивированного отказа от подписания акта приёмки (пункт 8).

В соответствии с частью 4 статьи 753 Гражданского кодекса Российской Федерации отказ в подписании акта приёмки должен быть мотивированным (пункт 9).

Из анализа вышеприведённых положений Жилищного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, следует, что региональный оператор обеспечивает финансирование капитального ремонта, перечисляя денежные средства подрядным организациям. Основанием для перечисления региональным оператором средств по договору на оказание услуг и выполнение работ по проведению капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме является акт приёмки оказанных услуг и выполненных работ согласованный с органом местного самоуправления, а также с лицом, действующим от имени собственников помещений в многоквартирном доме (в случае, если капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится на основании решения собственников помещений в этом многоквартирном доме). В случае одностороннего отказа одной из сторон от надлежащего оформления документов (подписания сдачи или приёмки результата работ), удостоверяющих приёмку, данный отказ должен быть мотивированным.

Таким образом, законодателем на федеральном уровне прописаны действия в случае мотивированного отказа от подписания акта о приёмке выполненных работ по капитальному ремонту уполномоченным лицом от собственников многоквартирных домов, как члена комиссии.

Иного федеральное законодательство не содержит.

Оспариваемые же пункты 12, 13, 14 Порядка определяют действия заказчика в случае, если лицо, которое уполномочено действовать от имени собственников помещений в многоквартирном доме, не подписывает акт приёмки и не представляет письменный мотивированный отказ от приёмки выполненных работ.

В случае наступления указанной конфликтной ситуации представитель заказчика вправе привлечь к работе комиссии для приёмки выполненных работ представителя общественной организации - Ассоциацию председателей советов многоквартирных домов Московской области, целью деятельности которой согласно Уставу является объединение председателей советов многоквартирных домов Московской области и защита интересов собственников многоквартирных жилых домов Московской области.

Таким образом, Ассоциация не является постоянным и обязательным участником при приёмке выполненных работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирного дома и подписании соответствующего акта, а приглашается по согласованию в случае возникновения конфликтной ситуации.

Предметом деятельности Ассоциации в том числе является осуществление общественного контроля за оказанием услуг и (или) выполнением работ по управлению многоквартирными домами, содержанию и ремонту общего имущества.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" под общественным контролем в данном федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" общественный контроль может осуществляться как в формах, предусмотренных данным федеральным законом, так и в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами. При этом субъекты общественного контроля могут наделяться иными правами и нести иные обязанности помимо предусмотренных данным федеральным законом.

Учитывая изложенное и исходя из буквального толкования приведённых выше положений Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", Ассоциация является участником комиссии, которая может быть приглашена по согласованию. В свою очередь лицо, которое уполномочено действовать от имени собственников помещений в многоквартирном доме, входит непосредственно в состав комиссии. Таким образом, общественная организация не подменяет собой лицо, которое уполномочено действовать от имени собственников помещений в многоквартирном доме.

Положения статьи 161.1 (части 1, 5) Жилищного кодекса Российской Федерации закрепляют необходимость создания в многоквартирном доме совета многоквартирного дома, выбора председателя совета многоквартирного дома, определяют основы самоорганизации собственников помещений в целях защиты их прав и законных интересов и определяют компетенции совета многоквартирного дома и его председателя.

При этом указанная норма не предусматривает участие председателя совета многоквартирного дома и совета многоквартирного дома в приёмке оказанных услуг и (или) выполненных работ по капитальному ремонту.

Поэтому доводы административных истцов о наличии у совета многоквартирного жилого дома, а также председателя совета полномочий, аналогичных полномочиям лица, которое уполномочено действовать от имени собственников помещений в многоквартирном доме, участвовать в приёмке оказанных услуг и (или) выполненных работ по капитальному ремонту, в том числе подписывать соответствующие акты, основаны на ошибочном и расширительном толковании положений статьи 161.1 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Уполномоченное лицо в случае несогласия с принятым по капитальному ремонту актом, вправе обжаловать его в установленном законе порядке даже в случае участия в приёмке выполненных работ по капитальному ремонту Ассоциации.

Доводы жалобы административных истцов о том, что судом первой инстанции неправомерно не применены положения Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", являются несостоятельными, поскольку указанный закон не содержит положений ни о порядке приёмки выполненных работ, ни о перечне лиц, участвующих в приёмке выполненных работ, ни об особенностях принятия выполненных работ по капитальному ремонту, а также им не урегулирован порядок разрешения конфликтных ситуаций при приёмке выполненных работ.

Ссылка апеллянтов на необоснованное неприменение судами положений Градостроительного кодекса Российской Федерации правильных выводов судебных инстанций не опровергает, о нарушении судами норм материального или процессуального права не свидетельствуют. При этом судами дана оценка всем юридически значимым обстоятельствам дела, позиция сторон рассмотрена в полном объёме и надлежащим образом.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного постановления, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судом первой инстанции норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Судебная коллегия приходит к выводу, что поскольку вопросы жилищного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и на федеральном уровне отсутствуют положения, регулирующие решение вопроса по урегулированию конфликтной ситуации в случае если лицо, которое уполномочено действовать от имени собственников помещений в многоквартирном доме, не подписывает акт приёмки выполненных работ и не представляет письменный мотивированный отказ, оспариваемые положения Порядка, которые регулируют решение указанного вопроса, не противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах, когда нормы материального права применены судом правильно, решение суда об отказе в удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным.

Установив, что оспариваемый в части Порядок не противоречит какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объёме.

Обжалуемое судебное решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Руководствуясь статьями 303, 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

принять отказ прокурора, участвующего в деле, от апелляционного представления на решение Московского областного суда от 28 июля 2022 года, производство по апелляционному представлению прекратить.

Решение Московского областного суда от 28 июля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Яблочкиной Натальи Леонидовны, Силивановой Светланы Николаевны, Перчаткина Юрия Николаевича - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи