Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 января 2023 г. по делу N 66а-64/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В, судей Кудряшова В.К, Щербаковой Ю.А.

при секретаре Сахарове Р.П.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-25/2022 по административному исковому заявлению индивидуальных предпринимателей Буренко Александра Николаевича, Бортникова Игоря Исаковича, Яссер Гульнары Эмир-Асановны, Лукьянчикова Николая Анатольевича, Кривова Вадима Алексеевича, Дегтеренко Александра Николаевича, Грачева Юрия Николаевича, Москаленко Максима Сергеевича о признании недействующими пунктов 3 и 20 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение недополученных доходов при обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 30 декабря 2021 года N 815, по апелляционной жалобе Правительства Орловской области на решение Орловского областного суда от 26 сентября 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Кудряшова В.К, объяснения представителя Правительства Орловской области Титовой И.Н, представителя Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области Афониной С.В, поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя административных истцов Овечкиной Н.В, возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей решение законным и не подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Орловской области от 30 декабря 2021 года N 815 утвержден Порядок предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение недополученных доходов при обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении (далее также - Порядок предоставления субсидий, Порядок), который опубликован 4 января 2022 года в государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru и официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

В соответствии абзацем первым пункта 3 названного Порядка субсидии предоставляются Департаментом дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью областного бюджета на соответствующий финансовый год по данному направлению.

Согласно пункту 20 Порядка расчет суммы субсидии производится по формуле:

Кiм = (Ам / 12) x (РПiм / РОм), где:

Кiм - ежемесячное денежное возмещение перевозчику, обеспечивающему предоставление транспортных услуг отдельным категориям граждан по единому социальному проездному билету во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и (или) в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении;

Ам - размер лимитов бюджетных обязательств на соответствующий год, предусмотренный законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью областного бюджета на соответствующий финансовый год по данному направлению;

12 - количество месяцев, за которые будут предоставляться субсидии в текущем финансовом году перевозчику;

РПiм - объем перевозок отдельных категорий граждан в отношении одного перевозчика (количество поездок, совершенных отдельными категориями граждан во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и (или) в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении, на маршрутах одного перевозчика за отчетный период).

Административные истцы, ссылаясь на осуществление ими перевозок пассажиров по социально значимым маршрутам регулярных перевозок муниципальной маршрутной сети города Орла на основании муниципальных контрактов, обратились с административным иском о признании недействующими пунктом 3 и 20 Порядка с момента принятия постановления Правительства Орловской области N 815 - с 30 декабря 2021 года. Полагают, что оспариваемые положения Порядка противоречат нормам статей 15, 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, гарантирующим полное возмещение транспортным организациям понесенных ими при перевозке льготной категории пассажиров убытков за счет средств соответствующего бюджета. Считают, что на основании статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) перевозчиков в форме предоставления субсидий обусловлена ограничением их предпринимательской деятельности, и поэтому вопрос о предоставлении субсидии, ее размере не может ставиться в зависимость от выделенного на эти цели бюджетного финансирования.

Решением Орловского областного суда от 26 сентября 2022 года административные исковые требования удовлетворены. Признаны недействующими с момента вступления настоящего решения в силу пункты 3 и 20 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение недополученных доходов при обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 30 декабря 2021 года N 815, в той части, в какой названные нормы ограничивают размер субсидии пределами бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью областного бюджета на соответствующий финансовый год по данному направлению.

В апелляционной жалобе Правительство Орловской области просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, ссылаясь на то, что административными истцами не предоставлено доказательств нарушения или угрозы нарушения их прав оспариваемыми положениями Порядка, наличия потерь в доходах административных истцов, доказательств того, что субсидия, определенная в соответствии с пунктом 20 Порядка не покрыла их расходы, возникшие в результате предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан в полном объеме. Указывает на то, что административными истцами не учитывается, что в силу положений пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Орловской области и представителем административных истцов представлены возражения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административные истцы Буренко А.Н, Бортников И.И, Яссер Г.Э, Лукьянчиков Н.А, Кривов В.А, Дегтеренко А.Н, Грачев Ю.Н, Москаленко М.С. не явились, были извещены надлежащим образом о месте и времени рассмотрения административного дела.

Исходя из положений статей 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотрение административного дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан.

В абзаце пятом статьи 26.3-1 названного федерального закона закреплено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии индивидуальным предпринимателям предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Из пункта 4 статьи 5, пункта 6 части 5 статьи 72 Устава Орловской области следует, что Правительство Орловской области является высшим исполнительным органом государственной власти области, к полномочиям которого среди прочего относится осуществление мер по обеспечению государственных гарантий социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, адресной социальной поддержки граждан.

На основании пункта 6 статьи 72.1 Устава Орловской области Правительство области по предметам своей компетенции издает постановления и распоряжения.

Как верно установлено судом первой инстанции, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в предусмотренной законом форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования и по указанным основаниям не оспаривается.

Согласно пункту 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии индивидуальным предпринимателям предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку в том числе и пассажиров, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Исходя из вышеприведенным правовых норм, субсидии индивидуальным предпринимателям являются безвозмездными и безвозвратными бюджетными ассигнованиями, имеющими целевой характер - возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг хозяйствующими субъектами.

Субсидии могут иметь стимулирующий характер, когда финансовая поддержка, предоставляемая в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанностей, это означает, что участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующих субсидий при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования либо при исчерпании выделенных средств.

Однако в отличие от субсидий стимулирующего характера в случаях, когда обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) отдельным категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством и обусловлена ограничением свободы предпринимательской деятельности таких субъектов, решение вопроса о предоставлении субсидии не является предметом усмотрения публично-правового образования и право на получение субсидии в случае его нарушения подлежит судебной защите.

Согласно правовой позиции, изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), само по себе исчерпание выделенных лимитов бюджетных обязательств не может служить законным основанием для отказа в предоставлении субсидий, если обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) отдельным категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством (пункт 33).

Как следует из материалов дела и установлено судом, постановлением Правительства Орловской области от 18 октября 2010 года N 365 "О едином социальном проездном билете в Орловской области" с 1 января 2022 года на территории Орловской области введен единый социальный проездной билет для осуществления проезда во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования по муниципальным, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении отдельными категориями граждан согласно приложению 1 к названному постановлению.

Данным постановлением утверждено Положение о порядке обеспечения отдельных категорий граждан единым социальным проездным билетом для проезда во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования по муниципальным, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении на территории Орловской области, из пунктов 10 и 12 которого следует, что граждане, приобретшие единый социальный проездной документ пользуются возможностью проезда во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования без оплаты проезда.

В заключенных административными истцами муниципальных контрактах на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автобусами по регулируемым тарифам, предусмотрено условие о недопустимости отказа в перевозке пассажиров, которым предоставлены меры социальной поддержки по проезду в общественном транспорте (код отступления 15 приложения N 1 к приложению N 8).

В соответствии с пунктом 2 Порядка субсидия предоставляется для возмещения недополученных доходов перевозчиков при обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан путем предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении.

При рассмотрении административного дела суд пришел к верному выводу, что оспариваемая субсидия направлена на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта и не является стимулирующей, поскольку ее выплата обусловлена введенным в отношении перевозчиков ограничением свободы их предпринимательской деятельности, и сама субсидия предусматривает компенсацию недополученных перевозчиками доходов, то есть ее выплата является обязанностью публично-правового образования.

Таким образом, ограничение объема субсидии размерами лимитов бюджетных обязательств на соответствующий год, предусмотренный законом о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью бюджета на соответствующий финансовый год по данному направлению, противоречит приведенным выше взаимосвязанным положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации и нарушает права перевозчиков.

В связи с изложенным исчерпание выделенных лимитов бюджетных обязательств в ситуации, когда осуществление соответствующих выплат из бюджета является обязанностью публично-правового образования, не может служить основанием для отказа в предоставлении такой выплаты заявителю в рамках компенсации недополученных доходов в полном объеме, а обязывает главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств использовать предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации полномочия по изменению лимитов текущего финансового года и формированию лимитов в достаточном размере на очередной финансовый год.

Исходя из установленных по делу обстоятельств, суд обоснованно удовлетворил требования административных истцов и признал оспариваемые положения пунктов 3 и 20 Порядка предоставления субсидий недействующими в той части, в которой они ограничивают размер субсидии пределами бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью областного бюджета на соответствующий финансовый год по данному направлению.

Судебная коллегия соглашает с выводами, изложенными в обжалуемом решении, поскольку судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы не могут повлечь отмену обжалуемого решения, они проверялись судом первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с которой судебная коллегия соглашается.

То обстоятельство, что представитель административных истцов в судебном заседании уточнил исковые требования и просил признать недействующим абзац первый пункта 3 Порядка, не свидетельствует о незаконности обжалуемого судебного акта, поскольку решением суда, вопреки доводу административного ответчика, фактически признано недействующим положение, предусмотренное абзацем первым пункта 3 Порядка.

Ссылка в апелляционной жалобе на положения пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации основанием к отмене решения суда не является, поскольку это не отменяет необходимость компенсации затрат (недополученных доходов) в форме предоставления субсидий, установленной законодательством.

Таким образом, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Орловского областного суда от 26 сентября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Орловской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения через суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи