Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 г. по делу N 8а-33086/2022[88а-3095/2023-(88а-40041/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Монмаря Д.В, Шелудько В.В.

рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационные жалобы ООО "Строительные Фонды", Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области на решение Волжского городского суда Волгоградской области от 4 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 3 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора г. Волжского Волгоградской области к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

прокурор г. Волжского Волгоградской области обратился в Волжский городской суд Волгоградской области с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просил: признать незаконными действия Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области (далее - Управление Росреестра) по внесению в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) записи в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес" (далее - спорный земельный участок), о виде разрешенного использования "земли под садоводство, связь", внесенной по заявлению от 3 декабря 2020 года; признать недействительной запись о виде разрешенного использования "земли под садоводство, связь" спорного земельного участка, внесенной Управлением Росреестра по заявлению от 3 декабря 2020 года; возложить на Управление Росреестра обязанность исключить из ЕГРН запись в отношении данного земельного участка о виде разрешенного использования "земли под садоводство, связь", внесенной Управлением Росреестра по заявлению от 3 декабря 2020 года; восстановить в ЕГРН запись в отношении спорного земельного участка о виде разрешенного использования "земли под садоводство", внесенной Управлением Росреестра по заявлению от 27 ноября 2020 года.

В обоснование административного иска прокурор указал, что прокуратурой г. Волжского Волгоградской области была проведена проверка по обращению Кузьминой А.А. о нарушении требований действующего законодательства. В ходе проверки в деятельности Управления Росреестра были выявлены нарушения требований законодательства, а именно следующее. 3 декабря 2020 года в межмуниципальный отдел Росреестра поступило заявление от ООО "Строительные фонды" об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка с "земли под садоводство" на "земли под садоводство, связь". В нарушение пункта 24 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 217-ФЗ), в ЕГРН внесены изменения об изменении вида разрешенного использования указанного земельного участка. Одним из оснований для внесения изменений послужило письмо Комитета земельных ресурсов и градостроительства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области от 27 ноября 2020 года, согласно которому, указанный земельный участок входит в зону коллективных садов (Ж-1), одним из основных видов разрешенного использования земельного участка, расположенного в указанной зоне, является связь (код 6.8). Указанные действия Управления Росреестра способствуют последующему использованию земельного участка, предоставленного под садоводство, в качестве извлечения прибыли в связи с установлением на нем вышки сотовой связи, что существенно нарушит права членов садоводческого некоммерческого объединения граждан и иных граждан, отдыхающих и ведущих садоводство на территории ТСН СНТ "Волга", которые не смогут реализовать свое право на получение гарантированного им государством отдыха, тишины, покоя и благоприятной экологической обстановки.

Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 4 мая 2022 года административный иск удовлетворен. Признаны незаконными действия Управления Росреестра по внесению в ЕГРН записи в отношении спорного земельного участка о виде разрешенного использования "земли под садоводство, связь", внесенной по заявлению от 3 декабря 2020 года. Признана недействительной запись в отношении данного земельного участка о виде разрешенного использования "земли под садоводство, связь", внесенной Управлением Росреестра в ЕГРН по заявлению от 3 декабря 2020 года. На Управление Росреестра возложена обязанность исключить из ЕГРН запись в отношении спорного земельного участка о виде разрешенного использования "земли под садоводство, связь", внесенную по заявлению от 3 декабря 2020 года, восстановить в Едином государственном реестре недвижимости запись в отношении земельного участка о виде разрешенного использования "земли под садоводство", внесенную 27 ноября 2020 года.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 3 августа 2022 года решение Волжского городского суда Волгоградской области от 4 мая 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд кассационной инстанции 3 ноября 2022 года, ООО "Строительные Фонды" ставит вопрос об отмене решения Волжского городского суда Волгоградской области от 4 мая 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 3 августа 2022 года. По мнению заявителя, для удовлетворения требований административного иска необходимо наличие материального состава правонарушения (наступивших неблагоприятных последствий), а в рассматриваемом случае права других лиц не были нарушены по причине отсутствия как самого оборудования связи, так и радиопередающего оборудования на земельном участке ООО "Строительные Фонды". Считает, что прокурором не приведены обстоятельства, свидетельствующие об ограничении или препятствии реализации права граждан, ведущих садоводство, на получение гарантированных им государством отдыха, тишины, покоя и благополучную экологическую обстановку. Полагает, что прокурор вышел за пределы своей компетенции, поскольку по своему усмотрению без уведомления заинтересованных лиц изменил заявленные собственниками дачных участков требования, поскольку фактически обжалуются не действия Управления Росреестра, а законность действия ООО "Строительные Фонды", которое планирует возвести на земельном участке объект связи.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 11 ноября 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании.

В кассационной жалобе, поступившей в суд кассационной инстанции 24 ноября 2022 года, Управление Росреестра также ставит вопрос об отмене решения Волжского городского суда Волгоградской области от 4 мая 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 3 августа 2022 года. По мнению заявителя, нарушение прав, свобод и законных интересов носит вероятностный характер и не подтверждено соответствующими доказательствами, что исключает возможность их защиты. Также обращает внимание суда на то, что внесение в ЕГРН записи о виде разрешенного использования земельного участка не дает собственнику участка права на возведение на нем объектов, в том числе вышки сотовой связи, так как соответствующая запись в ЕГРН не является разрешительной и распорядительной. Ссылается на то, что вид разрешенного использования спорного земельного участка не изменился, а был дополнен в соответствии с градостроительным регламентом, что Законом N 217-ФЗ не запрещено. Считает, что заявление прокурора г. Волжского Волгоградской области об уточнении исковых требований не соответствует части 1 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) и влечет возникновение нового иска, который подлежит предъявлению в общем порядке.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 ноября 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании.

В возражениях относительно кассационных жалоб прокуратура Волгоградской области выражает несогласие с доводами жалоб.

Представители ТСН СНТ "Волга", администрации г. Волжский Волгоградской области, комитета земельных ресурсов и градостроительства администрации г. Волжский Волгоградской области, Кузьмина А.А, Алексеева В.Н, Алексеев Н.А, Уваров А.В, Колядов Ю.А, начальник Урюпинского МО Управления Росреестра Ермакова Е.А. в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие, поскольку они извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения путем использования систем видео-конференц-связи представителя ООО "Строительные Фонды" Сайгиной М.С. и представителя Управления Росреестра Федоровой Ю.С, поддержавших доводы кассационных жалоб, прокурора Шаповалову О.Ю, возражавшую против удовлетворения кассационных жалоб, изучив материалы дела и доводы жалоб, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Государственная регистрация прав на объекты недвижимого имущества, государственный кадастровый учет недвижимого имущества, а также ведение Единого государственного реестра недвижимости осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ).

Порядок осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации определен статьей 29 Закона N 218-ФЗ, который предусматривает в соответствии с пунктом 3 части 1 названной статьи проведение правовой экспертизы документов, представленных для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, на предмет наличия или отсутствия установленных данным федеральным законом оснований для приостановления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав либо для отказа в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав.

Согласно подпункту 4 пункта 168 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственному кадастровому учету и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 7 июня 2017 года N 278, при правовой экспертизе документов, проверке законности сделки устанавливаются, в том числе, наличие всех необходимых документов; отсутствие противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на объект недвижимого имущества; наличие или отсутствие иных оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги, а также необходимость направления межведомственного запроса (статьи 26, 27 Закона N 218-ФЗ).

Как видно из материалов дела и установлено судом, на основании постановления администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области от 22 октября 2020 года N 5498 ФИО предоставлен в собственность бесплатно земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", участок N с видом разрешенного использования - земли под садоводство.

В последующем в 2020 году право собственности на данный земельный участок зарегистрировано за ООО "Строительные фонды".

Согласно письму комитета земельных ресурсов и градостроительства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области от 27 ноября 2020 N спорный земельный участок входит в зону коллективных садов (Ж-1), одним из основных видов разрешенного использования земельного участка, расположенного в указанной зоне, является связь (код 6.8).

3 декабря 2020 года в межмуниципальный отдел по г. Волжскому и Ленинскому району Управления Росреестра поступило заявление собственника земельного участка ООО "Строительные фонды" об изменении вида разрешенного использования указанного земельного участка с "земли под садоводство" на "земли под садоводство, связь".

Заявление ООО "Строительные фонды" удовлетворено, соответствующие изменения внесены в ЕГРН, что подтверждается выпиской от 6 октября 2021 года, из которой следует, что вид разрешенного использования спорного земельного участка - земли под садоводство, связь.

Члены ТСН СНТ "Волга", в том числе Кузьмина А.А. обратились к председателю указанного ТСН с заявлением, выразив свое несогласие с незаконным подключением вышки сотовой связи на спорном земельном участке, которое было произведено без их согласия, а ФИО1 как их представитель направила прокурору г. Волжского Волгоградской области жалобу с просьбой провести проверку законности возведения указанного объекта на земельном участке, не отведенном для этих целей законом и иными правовыми актами, что после проведенной проверки доводов заявителя послужило поводом для обращения прокурора в суд с административным иском.

В силу положений Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Правовое регулирование отношений, связанных с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, осуществляется в соответствии Законом N 217-ФЗ.

В соответствии с пунктом 8 статьи 3 Закона N 217-ФЗ территорией садоводства признается территория, границы которой определяются в соответствии с утвержденной в отношении этой территории документацией по планировке территории.

Пунктом 1 статьи 3 Закона N 217-ФЗ определено, что садовый земельный участок является предназначенным для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей.

Частью 24 статьи 54 Закона N 217-ФЗ предусмотрено, что изменение вида разрешенного использования отдельных садовых или огородных земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного созданному до дня вступления в силу данного Закона садоводческому или огородническому некоммерческому объединению граждан (за исключением случаев, если такое некоммерческое объединение ликвидировано или исключено из единого государственного реестра юридических лиц как недействующее), не допускается.

В свою очередь из классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года N, следует, что вид разрешенного использования "связь" предполагает размещение объектов связи, радиовещания, телевидения, включая воздушные, радиолинейные, надземные и подземные линии связи, линии радиофикации антенные поля, усилительные пункты на кабельных линиях связи, инфраструктуру спутниковой связи и телерадиовещания.

Судом из сведений ЕГРН установлено, что спорный земельный участок, образованный из земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу Закона N 217-ФЗ садоводческому или огородническому некоммерческому объединению граждан ТСН СНТ "Волга", поставлен ООО "Строительные фонды" на государственный кадастровый учет 16 ноября 2020 года.

При этом, как следует из выписки ЕГРЮЛ, находящейся в общем доступе в сети Интернет, ТСН СНТ "Волга", в пределах которого находится спорный земельный участок, создано до 1 января 2019 года. В настоящее время данное СНТ не ликвидировано и не исключено из ЕГРЮЛ, является действующим юридическим лицом.

Документы, свидетельствующие о выделе спорного земельного участка из территории ТСН СНТ "Волга", в материалах дела отсутствуют.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их в полном объеме, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что дополнение основного вида существующего разрешенного использования земельного участка иными основными видами разрешенного использования не предусмотрено действующим законодательством, поэтому у административного ответчика не имелось правовых оснований для принятия решения об изменении ранее установленного для спорного земельного участка основного вида разрешенного использования путем дополнения его иным основным видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом участка.

Суды отметили, что к спорным правоотношениям не подлежали применению общие правила изменения разрешенного вида использования земельного участка, установленные земельным и градостроительным законодательством, поскольку спорный земельный участок образован из земельного участка, предоставленного садоводческому товариществу до вступления в силу Закона N 217-ФЗ, следовательно, изменение вида разрешенного использования данного земельного участка не допускается.

При этом нахождение земельного участка в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа - город Волжский Волгоградской области в зоне садоводческих обществ и застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) не давало основание регистратору прав Управления Росреестра для внесения в ЕГРН сведений об ином основном разрешенном виде его использования - для связи, поскольку в письме комитета земельных ресурсов и градостроительства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области от 27 ноября 2020 года N указано, что оно носит информационный характер и не является документом, дающим основания для внесения каких-либо изменений в землеустроительную и градостроительную документацию, а также в правоустанавливающие документы объекта недвижимости.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с данными выводами судов обеих инстанций.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах ООО "Строительные Фонды" и Управления Росреестра, являлись предметом рассмотрения судебных инстанций, получили соответствующую правовую оценку, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов обеих инстанций, сводятся к оспариванию обоснованности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Принимая во внимание изложенное, кассационный суд находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волжского городского суда Волгоградской области от 4 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 3 августа 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы ООО "Строительные Фонды", Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 30 января 2023 года.