Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2023 г. по делу N 8а-38793/2022[88а-4889/2023-(88а-42446/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Мальмановой Э.К. и Богатых О.П.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационное представление прокуратуры Краснодарского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 10 октября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Лосева В.В. к прокуратуре Западного округа города Краснодара, прокуратуре Краснодарского края о признании бездействия незаконным, возложении обязанности по устранению нарушений.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, выслушав прокурора Сидорову Л.Е, представителя Лосева В.В. - Ивашова В.А, судебная коллегия

установила:

Лосев В.В. обратился в Фроловский городской суд Волгоградской области с административным иском (с учётом уточнения административных исковых требований в процессе рассмотрения дела в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ)) к прокуратуре Западного округа города Краснодара, прокуратуре Краснодарского края о признании бездействия незаконным, возложении обязанности по устранению нарушений прав, указав в обоснование требований, что 26 января 2022 года с использованием портала "Госуслуги" он обратился в прокуратуру Западного округа города Краснодара с заявлением о привлечении виновных лиц к ответственности за правонарушение, предусмотренное статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Поводом для обращения послужило нарушение в Четвертом кассационном суде общей юрисдикции Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ) в части пункта 6 статьи 8, запрещающего направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Данному обращению присвоен N

28 февраля 2022 года посредством извещения через портал "Госуслуги" поступило сообщение, согласно которому заявление N зарегистрировано в прокуратуре Западного округа города Краснодара 28 февраля 2022 года под N. Вместе с тем, это были последние сведения, которыми он обладает относительно рассмотрения поданного им заявления.

Указывает, что в нарушение требований статьи 12 Федерального закона N59-ФЗ поданное им заявление в установленный законом срок не рассмотрено, ответ ему не направлен в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении. Кроме того, полагает, что процессуальное решение в соответствии с частью 5 статьи 28.1 КоАП РФ по обращению не вынесено.

Считает, что письменный ответ административного ответчика, данный ему в рамках Федерального закона N59-ФЗ, процессуальным решением в порядке, предусмотренном КоАП РФ, не является.

Таким образом, административным ответчиком проявлено бездействие по надлежащему рассмотрению его обращения и направлению ему ответа, что приводит к нарушению его прав и законных интересов.

Решением Фроловского городского суда Волгоградской области от 10 июня 2022 года отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 10 октября 2022 года решение от 10 июня 2022 года отменено, принято новое решение, которым признано незаконным бездействие прокуратуры Западного административного округа города Краснодара, выразившееся в не рассмотрение обращения Лосева В. В, поданного через Единый портал государственных услуг N в порядке, установленном главой 28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Апелляционный суд обязал прокуратуру Западного административного округа города Краснодара рассмотреть обращение Лосева В.В, поданное через Единый портал государственных услуг N, по существу поставленных вопросов с принятием процессуального решения, предусмотренного главой 28 КоАП РФ.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 15 ноября 2022 года, представитель прокуратуры просит отменить апелляционное определение, оставить без изменения решение суда первой инстанции. Судом апелляционной инстанции допущено нарушение норм материального и процессуального права. Выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Определением судьи от 2 декабря 2022 года кассационная жалоба с делом приняты к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы административного дела, выслушав участников административного судопроизводства, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

В силу положений статьи 5.59 КоАП РФ нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 указанного кодекса, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

В соответствии с частью 1 статьи 28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.59 данного Кодекса, возбуждаются прокурором.

При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена поименованным кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Районным судом установлено, что при обращении Лосева В.В, зарегистрированное в прокуратуре Западного административного округа города Краснодара 28 февраля 2022 года N (N N на Едином портале "Госуслуг") рассмотрено в установленный законом срок, заявителю дан ответ путем направления в форме электронного документа, последующим дублированием на бумажном носителе простой почтовой корреспонденцией, решение по итогам рассмотрения обращения полностью соответствует требованиям, установленным пунктом 4.14 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генеральной прокуратуры России от 30 января 2013 года N45.

Так же районный суд указал, что из содержания обращения административного истца к прокурору следует, что оно связано с несогласием действий судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции по факту рассмотрения жалобы на его действия об отказе в предоставлении доступа к материалам дела N8а-36186/2021 в электронном виде, в нарушение Федерального закона N59-ФЗ, в результате чего, просит привлечь виновных лиц к административной ответственности за правонарушение, установленное статьей 5.59 КоАП РФ.

Оспаривая письменный ответ административного ответчика на обращение, административный истец исходил из того, что оно не рассмотрено, поскольку не содержит процессуального решения в соответствии с КоАП РФ, что нарушает его права.

Суд первой инстанции указал, что несогласие заявителя с содержанием ответа не свидетельствует о бездействии либо незаконности вынесенного решения административного ответчика при рассмотрении обращения, органы прокуратуры самостоятельно определяют порядок разрешения обращений и изложения ответа на него, суд не вправе вмешиваться в распорядительные полномочия прокурора, обязать прокурора принять по итогам рассмотрения обращения то или иное конкретное решение, которое, по мнению заявителя, представляется ему правильным, в частности, о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 КоАП РФ, либо об отказе в возбуждении дела об административном производстве в отношении специального субъекта.

Помимо этого, из изложенных норм, действующего законодательства, судом первой инстанции установлено, что судьи не являются субъектами административного правонарушения по статье 5.59 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах, исходя из правового анализа статей 5, 10, 22-25, 25.1, 27. 28 Федерального закона N 2202-1, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что административным ответчиком не допущено бездействия по рассмотрению обращения Лосева В.В, поскольку оснований для рассмотрения обращения по правилам, предусмотренным КоАП РФ у прокурора не имелось.

Доводы заявителя о том, что его обращение не рассмотрено в установленном порядке, поскольку не вынесено процессуального решения в порядке, предусмотренном КоАП РФ, суд первой инстанции нашел несостоятельными, исходя из положений части 2 статьи 1.4 КоАП РФ, Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которыми устанавливаются особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников Следственного комитета Российской Федерации и иных лиц).

Проверяя законность решения районного суда, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об удовлетворении заявленных требований, поскольку судом первой инстанции допущено существенное нарушение норм материального и процессуального права, повлиявшее на исход настоящего дела, а именно судом первой инстанции не учтено соблюдение прокуратурой Западного административного округа города Краснодара порядка рассмотрения обращения Лосева В.В, содержащего сведения о совершенном административном правонарушении, в связи с чем, суд апелляционной инстанции нашёл установленным факт незаконного бездействия прокуратуры по принятию процессуального решения по обращению Лосева В.В, поданного через Единый портал государственных услуг N, в соответствии со статьей 28.1 КоАП РФ.

Суд кассационной инстанции считает выводы апелляционной инстанции ошибочными, по следующим основаниям.

Пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" установлен исчерпывающий перечень видов и объектов надзора, а также соответствующие полномочия органов прокуратуры. Так, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

-надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

-надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

-надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

-надзор за исполнением законов судебными приставами;

-надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

-уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

-координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

-возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами.

Кроме того, пунктом 1 статьи 21 данного закона предусмотрено, что предметом надзора за исполнением закона являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти. Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций: соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в поименованном пункте.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона (пункт 2 статьи 22). Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (пункт 1 статьи 25).

Из анализа приведенных норм, закрепляющих содержание отдельных предметов надзора, его виды и объекты, а также неразрывно связанные с ними полномочия органов прокуратуры по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе и статьей 5.59 КоАП РФ, в их системном единстве следует, что органы прокуратуры обладают указанными юрисдикционными полномочиями как вне, так и в рамках осуществления надзорных мероприятий исключительно в отношении поименованных в статьях 2, 21, 26, 29, 32 названного закона органов публичной власти.

Таким образом, поскольку у прокуратуры Западного округа города Краснодара отсутствовали полномочия по возбуждению дела об административном правонарушении в отношении должностных лиц (судей), непоименованных в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", сотрудники указанных органов не вправе принимать процессуальное решение в соответствии с нормами КоАП РФ по вопросу, не отнесенному к их компетенции.

В результате действия сотрудников прокуратуры Западного округа города Краснодара по рассмотрению обращения Лосева В.В. от 28 февраля 2022 года и направления ему ответа в адрес электронной почты и письменно простой почтовой корреспонденцией по месту жительства, суд первой инстанции обоснованно признал соответствующим действующему законодательству.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В силу вышеизложенного, суд кассационной инстанции считает судебный акт апелляционной инстанции принятый с нарушением норм материального и процессуального права.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу, представление с административным делом, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции считает апелляционное определение подлежащим отмене, а решение суда первой - инстанции оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 10 октября 2022 года отменить, решение Фроловского городского суда Волгоградской области от 10 июня 2022 года оставить в силе.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 января 2023 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Богатых О.П.