Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 31 января 2023 г. по делу N 66а-120/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Пластинина И.В, Шадриной Е.В, при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-72/2022 по апелляционной жалобе Департамента гражданской защиты, охраны окружающей среды и природных ресурсов Курганской области на решение Курганского областного суда от 21 сентября 2022 года, которым удовлетворен административный иск заместителя прокурора Курганской области о признании не действующим в части лесохозяйственного регламента Шумихинского лесничества, утвержденного приказом Департамента гражданской защиты, охраны окружающей среды и природных ресурсов Курганской области от 29 января 2021 года N 60.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Павловой О.А, объяснения представителя заместителя прокурора Курганской области Капсамун И.С, возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области от 29 января 2021 года N 60 утверждён лесохозяйственный регламент Шумихинского лесничества (далее - Лесохозяйственный регламент), который официально опубликован на сайте данного Департамента "priroda.kurganobl.ru".

Приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области от 31 января 2022 года N 50, также опубликованным на сайте Департамента "priroda.kurganobl.ru", в Лесохозяйственный регламент внесены изменения, в частности, таблицей 3 пункта 1.1.4 Лесохозяйственного регламента к эксплуатационным лесам отнесены кварталы (части кварталов) NN 1-5, 15, 18ч, 19, 20ч, 28, 33-35 Шумихинского мастерского участка Шумихинского участкового лесничества; кварталы (части кварталов) NN 19ч-23ч Галкинского мастерского участка Галкинского участкового лесничества; кварталы (части кварталов) NN 49, 50, 79-82, 100-105, 118-122 Пуктышского мастерского участка Щучанского участкового лесничества; кварталы NN 3, 6, 8-13, 26-29, 38, 39, 50 Советского мастерского участка Щучанского участкового лесничества; кварталы N 5 выд. 37, N 7 выд.1-3, 6-12, N 8, N 9 выд. 5, 7-11, 16, 18-21, 23-28, 36, 38-39, N 14 выд. 1-4, N 16 Белоярского мастерского участка Щучанского участкового лесничества.

Заместитель прокурора Курганской области обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, уточнив требования, просил признать не действующей со дня принятия таблицу 3 пункта 1.1.4 Лесохозяйственного регламента в указанной части, ссылаясь на то, что в перечисленных кварталах располагаются Шумихинский и Щучанский государственные природные зоологические заказники и памятники природы регионального значения "Песчанский бор" и "Чесноковский бор", в связи с чем отнесение названных лесных кварталов к эксплуатационным лесам противоречит статьям 12, 111 и 112 Лесного кодекса Российской Федерации, поскольку цели освоения эксплуатационных лесов не соответствуют целям создания особо охраняемых природных территорий. Также административный истец указал на противоречие оспариваемого нормативного правового акта части 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации, которым утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, отнесено к полномочиям уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Решением Курганского областного суда от 21 сентября 2022 года административный иск удовлетворён, оспариваемые положения Лесохозяйственного регламента признаны недействующими со дня их принятия.

В апелляционной жалобе Департамент гражданской защиты, охраны окружающей среды и природных ресурсов Курганской области просит решение суда отменить, направить дело на новое рассмотрение.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации содержится перечень полномочий в области лесных отношений, осуществление которых передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов.

В соответствии с частью 2 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 данной статьи.

В силу части 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.

Исходя из приведённых положений законодательства, утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти.

Согласно пункту 1 Положения о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области, утверждённого постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 25 сентября 2006 года N 338, названный Департамент является исполнительным органом государственной власти Курганской области.

На основании постановления Правительства Курганской области от 11 июня 2021 года N 155 "О внесении изменений в постановление Администрации (Правительства) Курганской области от 25 сентября 2006 года N 338", вступившего в силу с 12 августа 2021 года, Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области переименован в Департамент гражданской защиты, охраны окружающей среды и природных ресурсов Курганской области.

Судом установлено и лицами, участвующими в деле, не оспаривалось, что на территории Шумихинского лесничества располагаются особо охраняемые природные территории: Шумихинский государственный природный зоологический заказник регионального значения, Положение о котором утверждено постановлением администрации (Правительством) Курганской области от 20 августа 1999 года N 454 и Щучанский государственный природный (зоологический) заказник регионального значения, Положение о котором утверждено постановлением администрации (Правительством) Курганской области от 26 июня 2002 года N 251, а также памятники природы регионального значения "Песчанский бор" и "Чесноковский бор" (постановлением администрации (Правительства) Курганской области от 5 февраля 2001 года N 52 "О памятниках природы Курганской области").

Таким образом, Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области, являющийся исполнительным органом государственной власти Курганской области, утверждая лесохозяйственный регламент Шумихинского лесничества, отдельные лесные участки которого расположены на землях особо охраняемых природных территорий, вышел за пределы предоставленных ему полномочий, что являлось основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим.

Кроме того, разрешая дело, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые положения Лесохозяйственного регламента в части отнесения лесных кварталов, включённых в состав Шумихинского и Щучанского государственного природного зоологического заказника Курганской области и памятников природы регионального значения "Песчанский бор" и "Чесноковский бор", к эксплуатационным лесам, противоречат положениям статей 12, 111 и 112 Лесного кодекса Российской Федерации, указав, что цели освоения эксплуатационных лесов не соответствуют целям создания особо охраняемых природных территорий.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

В числе категорий защитных лесов выделяются леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (пункт 1 части 2 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации), в том числе леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников (часть 1 статьи 112 Лесного кодекса Российской Федерации).

Защитные леса в соответствии с частью 4 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Эксплуатационные леса имеют другие цели освоения: для устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продукции их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (часть 3 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения регламентированы Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях).

В статье 2 названного федерального закона перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым в том числе относятся государственные природные заказники и памятники природы (подпункты "г" и "д" пункта 2).

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы (пункт 1 статьи 24, пункт 1 статьи 27 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Как следует из Положения о Шумихинском государственном природном зоологическом заказнике, утверждённого постановлением администрации (Правительством) Курганской области от 20 августа 1999 года N 454, заказник является особо охраняемой природной территорией регионального значения, выполняет функции охраны и воспроизводства охотничьих видов животных и среды их обитания. К охраняемым видам относятся: сибирская косуля, лось, тетерев, барсук, объекты животного мира, включенные в Красную книгу Российской Федерации и Курганской области. К конкурентам и врагам охраняемых видов относятся: серая ворона, лисица, волк, енотовидная собака. Для сохранения среды обитания диких животных в заказнике устанавливаются особые правила природопользования (пункты 1, 2.1, 2.3).

Как указано в пункте 1.1.6 Лесохозяйственного регламента, Шумихинский государственный природный зоологический заказник Курганской области расположен, в том числе на территории кварталов (частей кварталов) NN 1-5, 15, 18ч, 19, 20ч, 28, 33-35 Шумихинского мастерского участка Шумихинского участкового лесничества.

В таблице 3 пункта 1.1.4 Лесохозяйственного регламента кварталы (части кварталов) NN 1-5, 15, 18ч, 19, 20ч, 28, 33-35 Шумихинского мастерского участка Шумихинского участкового лесничества, расположенные в границах Шумихинского государственного природного зоологического заказника Курганской области, отнесены к эксплуатационным лесам.

Как следует из Положения о Щучанском государственном природном (зоологическом) заказнике, утверждённого постановлением администрации (Правительством) Курганской области от 26 июня 2002 года N 251, заказник является особо охраняемой природной территорией регионального значения, выполняет функции охраны и воспроизводства диких животных и среды их обитания. К профилирующим видам относятся: сибирская косуля, лось, барсук, боровая, водоплавающая и болотная дичь. Под охраной находятся также редкие виды животных Курганской области и Российской Федерации. К потенциально вредным видам животных (конкуренты и враги профилирующих видов) относятся: серая ворона, лисица, волк, енотовидная собака. Для сохранения среды обитания диких животных в заказнике устанавливаются особые правила природопользования (пункты 1.1, 2.1, 2.3).

Как указано в пункте 1.1.6 Лесохозяйственного регламента, Щучанский государственный природный (зоологический) заказник Курганской области расположен, в том числе на территории кварталов (NN 49, 50, 79-82, 100-105, 118-122 Пуктышского мастерского участка Щучанского участкового лесничества; кварталы NN 3, 6, 8-13, 26-29, 38, 39, 50 Советского мастерского участка Щучанского участкового лесничества.

В таблице 3 пункта 1.1.4 Лесохозяйственного регламента кварталы NN 49, 50, 79-82, 100-105, 118-122 Пуктышского мастерского участка Щучанского участкового лесничества; кварталы NN 3, 6, 8-13, 26-29, 38, 39, 50 Советского мастерского участка Щучанского участкового лесничества, расположенные в границах Щучанского государственного природного зоологического заказника Курганской области, отнесены к эксплуатационным лесам.

Как следует из постановления администрации (Правительства) Курганской области от 5 февраля 2001 года N 52 "О памятниках природы Курганской области" памятники природы регионального значения - "Песчанский бор" и "Чесноковский бор" являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения (пункт 1 Постановления) на территории которых установлен режим особой охраны (пункты 70 и 71 Приложение N 2 к Постановлению).

Как указано в пункте 1.1.6 Лесохозяйственного регламента, памятник природы регионального значения "Песчанский бор" расположен, в том числе на территории кварталов (частей кварталов) NN 19ч-23ч Галкинского мастерского участка Галкинского участкового лесничества.

В таблице 3 пункта 1.1.4 Лесохозяйственного регламента кварталы (части кварталов) NN 19ч-23ч Галкинского мастерского участка Галкинского участкового лесничества, расположенные в границах памятника природы регионального значения "Песчанский бор", отнесены к эксплуатационным лесам.

Как указано в пункте 1.1.6 Лесохозяйственного регламента, памятник природы регионального значения "Чесноковский бор" расположен, в том числе на территории кварталов (частей кварталов) N 5 выд. 37, N 7 выд.1-3, 6-12, N 8, N 9 выд. 5, 7-11, 16, 18-21, 23-28, 36, 38-39, N 14 выд. 1-4, N 16 Белоярского мастерского участка Щучанского участкового лесничества.

В таблице 3 пункта 1.1.4 Лесохозяйственного регламента кварталы (части кварталов) N 5 выд. 37, N 7 выд.1-3, 6-12, N 8, N 9 выд. 5, 7-11, 16, 18-21, 23-28, 36, 38-39, N 14 выд. 1-4, N 16 Белоярского мастерского участка Щучанского участкового лесничества, расположенные в границах памятника природы регионального значения "Чесноковский бор", отнесены к эксплуатационным лесам.

Между тем, правовое регулирование по отнесению лесных участков (кварталов), расположенных в границах Шумихинского и Щучанского государственных природных зоологических заказников Курганской области и лесных участков (кварталов), расположенных в границах памятников природы регионального значения "Песчанский бор" и "Чесноковский бор" к эксплуатационным лесам, как правильно указал суд, вступило в противоречие с положениями статей 12, 111 и 112 Лесного кодекса Российской Федерации.

Установив, что нормативный правовой акт в оспариваемой части принят с превышением полномочий, противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно признал его не действующим в части со дня принятия.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом верно, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.

Доводы апелляционных жалоб о том, что суд не привлёк к участию в деле Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Федеральное агентство лесного хозяйства, судебной коллегией отклоняются, поскольку не основаны на положениях частей 5, 6, 8 и 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, из которых следует, что административные дела об оспаривании нормативного правового акта рассматриваются с участием органа, организации, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50, исходя из положений частей 4 и 5 статьи 38 КАС РФ к административным ответчикам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый акт; в необходимых случаях суд вправе привлечь к участию в деле также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, обнародовавшее оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главу муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.

Названные же в апелляционных жалобах органы оспариваемый нормативный правовой акт не принимали и не обнародовали.

Следует также учитывать, что специфика рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов обусловлена тем, что одним из признаков нормативного правового акта является распространение его действия на неопределённый круг лиц, в связи с чем, круг лиц, права которых могут быть затронуты при разрешении соответствующего спора, неограничен. В тоже время лицо, полагающее, что оно является субъектом регулируемых нормативным правовым актом правоотношений, а также то, что таким актом нарушены его права, вправе самостоятельно обратиться в суд с требованием о признании нормативного правового акта недействующим.

При таких обстоятельствах оснований для привлечения к участию в деле вышеуказанных органов в отсутствие их волеизъявления, с учётом того, что круг лиц, права которых могут быть затронуты при разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта неограничен, у суда первой инстанции не имелось.

Решение Курганского областного суда от 21 сентября 2022 года основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Курганского областного суда от 21 сентября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента гражданской защиты, охраны окружающей среды и природных ресурсов Курганской области - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Курганский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи