Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 января 2023 г. по делу N 66а-105/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н, при секретаре Банниковой В.О, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1204/2022 по административному исковому заявлению Маркграф В.С. к Барнаульской городской Думе о признании недействующими в части нормативных правовых актов с апелляционной жалобой административного истца Маркграф В.С. на решение Алтайского краевого суда от 16 августа 2022 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 11 декабря 2019 года, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее - Правила землепользования и застройки).

Маркграф В.С. обратилась в суд с административным иском к Барнаульской городской Думе о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части установления территориальной коммунальной зоны (ПК-2) в границах земельного участка, расположенного в кадастровом квартале "данные изъяты" по адресу: "адрес".

В обоснование административных исковых требований указала, что является владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого дома по указанному адресу. Письмом Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула от 15 февраля 2022 года Маркграф В.С. отказано в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка на том основании, что Правилами землепользования и застройки земельный участок расположен в территориальной зоне (ПК-2), где не предусмотрено размещение жилых домов. Установление данной территориальной зоны оспариваемым нормативным правовым актом противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает право административного истца на предоставление земельного участка в собственность.

В процессе рассмотрения дела судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г.Барнаула.

В ходе рассмотрения дела административный истец уточнила заявленные требования, дополнительно заявила требование о признании недействующим Генерального плана в части установления коммунально-складской функциональной зоны в границах земельного участка, расположенного в кадастровом квартале "данные изъяты" по адресу: "адрес".

В обоснование уточненного административного иска указала, что земельный участок в соответствии с Генеральным планом расположен в коммунально-складской функциональной зоне, назначение которой не предполагает индивидуальное жилищное строительство. При этом в соответствии с ранее действовавшими Генеральным планом городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденным решением Барнаульской городской Думы от 26 февраля 2010 года N 245, Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденными решением Барнаульской городской Думы от 09 октября 2012 года N 834, земельный участок административного истца находился в функциональной и территориальной зонах, допускающих жилищное строительство.

Решением Алтайского краевого суда от 16 августа 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, ссылаясь на незаконность и необоснованность постановленного судебного акта, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

По мнению апеллянта, расположение коммунально-промышленных предприятий в центре города Барнаула свидетельствует о необходимом сочетании функциональной зоны жилой застройки и промышленных территорий. В территориальной зоне ПК-2 в микрорайоне Восточный располагаются как жилые дома, школа и детский сад, так и промышленные предприятия. В оспариваемых нормативных правовых актах отсутствует согласованность общественных и частных интересов, коммунально-производственная зона установлена преимущественно по всему микрорайону, нарушая не только права административного истца, но и других проживающих там лиц.

Относительно доводов жалобы участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативных правовых актов и их обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемых нормативных актов судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Таким образом, законом закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Маркграф В.С. пользуется земельным участком и жилым домом, являющимся самовольной постройкой, расположенными по адресу: "адрес".

Согласно фрагменту Генерального плана (карта функциональных зон), ответу Комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула на запрос суда от 12 мая 2022 года, земельный участок по адресу: "адрес" расположен в функциональной коммунально-складской зоне.

В соответствии с фрагментом карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, спорный земельный участок расположен в территориальной коммунальной зоне (ПК-2).

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона, в которой расположен земельный участок административного истца, полностью соответствует предусмотренной Генеральным планом зоне функционального назначения.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, которые основаны на верном применении норм материального права с учетом правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации.

Коммунально-складская функциональная зона в силу положения о территориальном планировании Генерального плана (приложение 1 к решению Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344), научно-исследовательской работы по разработке проекта Генерального плана городского округа - города Барнаула "Положение о территориальном планировании" не предусматривает жилищного строительства.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Постановлением Администрации Алтайского края от 09 апреля 2015 года N 129 утверждены нормативы градостроительного проектирования Алтайского края (далее - Нормативы градостроительного проектирования), разработанные в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, закона Алтайского края от 29 декабря 2009 года N 120-ЗС "О градостроительной деятельности на территории Алтайского края" на основании статистических и демографических данных с учетом природно-климатических, социальных, национальных и территориальных особенностей Алтайского края

В соответствии с пунктом 1.10. Нормативов градостроительного проектирования перечень видов функциональных зон в документах территориального планирования может включать в себя: жилые зоны, общественно-деловые зоны, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны сельскохозяйственного использования, зоны специального назначения, в том числе зоны размещения военных и иных режимных объектов, зоны кладбищ, прочие зоны специального назначения.

Пунктом 1.11 Нормативов градостроительного проектирования определено, что жилые зоны предусматриваются в целях создания для населения удобной, здоровой и безопасной среды проживания. Не допускается размещать в жилых зонах объекты и осуществлять виды деятельности, не соответствующие требованиям настоящих нормативов.

Согласно пункту 1.14 Нормативов градостроительного проектирования, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

В силу требований пункта 5.7 Нормативов градостроительного проектирования в пределах производственных зон и санитарно-защитных зон предприятий не допускается размещать, в том числе жилые дома. Территория санитарно-защитных зон не должна использоваться для рекреационных целей и производства сельскохозяйственной продукции. Режим использования территорий санитарно-защитных зон предприятий и объектов определяется в соответствии с действующим законодательством, санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Из ответа Комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула от 30 мая 20222 года усматривается, что спорный земельный участок расположен в нормативно определенной в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 от границ земельных участков по адресам: ул. Маяксвского, 27, 27е, с видами разрешенного использования "для размещения промышленных объектов", "для эксплуатации административно-производственных зданий и сооружений" (промышленные предприятия и коммунально-складские организации V класса вредности.

В соответствии с пунктом 12.5 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 244, санитарно-защитные зоны в проектах генеральных планах целесообразно учитывать как специальные территории с особым режимом использования, которые могут устанавливаться вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. В этих зонах не следует предусматривать размещение жилой застройки, включая отдельные жилые дома, рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.

При таких данных, судебная коллегия находит верным вывод суда первой инстанции о том, что установление в границах используемого административным истцом земельного участка как территориальной коммунальной зоны, так и функциональной коммунально-складской зоны является обоснованным и соответствует нормативам градостроительного проектирования.

Вопреки утверждению апеллянта, учет сложившейся планировки территории и существующего землепользования, не является единственным обстоятельством, требующим учета при подготовке Правил землепользования и застройки. К иному обстоятельству также относится учет функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных Генеральным планом городского округа.

Положения пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства, которые не содержат норм, обязывающих органы местного самоуправления при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования и несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения.

К тому же, в силу части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, апелляционная жалоба не содержит новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в судебном акте.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 16 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Маркграф В.С. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалоб, представления через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 30 января 2023 года