Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2022 г. по делу N 66а-1971/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретаре Акматовой О.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-9/2022 по административному исковому заявлению Воробьевой Л.И, Гончаровой И.А. о признании недействующим приказа Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 2 июня 2016 года N 45-спр "О включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленных объектов культурного наследия"

с апелляционной жалобой Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 16 февраля 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Роженцевой, объяснения представителя административного ответчика Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области Карлина А.Ш, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения административного истца Гончаровой И.А, представителя административного истца Гончаровой И.А. и заинтересованного лица Зубова М.С. - Мисюркеевой И.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 2 июня 2016 года N 45-спр (далее - Приказ N 45-спр) выявленный объект культурного наследия "Усадьба Белицкого: торговая лавка (?), два смежных дома" ("адрес" включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - единый государственный реестр объектов культурного наследия) как объект культурного наследия регионального значения, поименованный как "Дом жилой бывшей усадьбы С.И. Белицкого" 1894-1898 г.г. ("адрес"); утверждены границы данного объекта культурного наследия.

Воробьева Л.И, Гончарова И.А. обратились в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим данного приказа, ссылаясь на принятие его с нарушением установленного федеральным законом порядка, нарушение их прав и законных интересов, поскольку ограничиваются их права собственности на жилой дом. В обоснование заявленных требований указали, что порядок отнесения объекта к объектам культурного наследия установлен Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который на момент принятия оспариваемого приказа действовал в редакции от 9 марта 2016 года, предусматривающей обязательное проведение экспертизы, подтверждающей историческую, научную, художественную или иную культурную ценность объекта культурного наследия (памятника истории и культуры). Вместе с тем указанная экспертиза не проводилась, заключение на сайте Службы не размещалось, приказ принят без проведения общественных обсуждений, о принятом решении о включении объекта культурного наследия в реестр заявители не уведомлялись. Таким образом, спорный жилой дом включен в реестр с существенными нарушениями процедуры принятия такого решения, предусмотренной статьями 18, 28, 32 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ.

Решением Иркутского областного суда от 16 февраля 2022 года административное исковое заявление удовлетворено, оспариваемый приказ признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области просит решение суда отменить, в удовлетворении требований административных истцов отказать, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, полагая, что изменение порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы не свидетельствует о недействительности выводов в отношении объекта культурного наследия, сделанных до изменения такого порядка.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем административного истца Гончаровой И.А. и заинтересованного лица Зубова М.С. - Мисюркеевой И.А. и участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения. Администрацией г. Иркутска представлен в отзыв, в котором указано на согласие с доводами апеллянта.

В судебном заседании представитель административного ответчика Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области Карлин А.Ш. доводы апелляционной жалобы поддержал. Административный истец Гончарова И.А, представитель административного истца Гончаровой И.А. и заинтересованного лица Зубова М.С. - Мисюркеева И.А. возражали против удовлетворения жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Регулирование вопросов охраны памятников истории и культуры отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), в силу подпункта 12 статьи 9.2 которого к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр.

Пунктом 1 статьи 15 Федерального закона N 73-ФЗ закреплено, что в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия.

Названный реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (статья 16 Федерального закона N 73-ФЗ).

Отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии с полномочиями органов государственной власти Иркутской области, регулирует Закон Иркутской области от 23 июля 2008 года N 57-оз "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Иркутской области" (далее - Закон Иркутской области N 57-оз).

Согласно части 2 статьи 4 указанного Закона Иркутской области меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в Иркутской области в соответствии с законодательством осуществляет исполнительный орган государственной власти Иркутской области, уполномоченный в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Решение о включении выявленного объекта культурного наследия либо об отказе во включении такого объекта в реестр объектов культурного наследия в качестве объекта культурного наследия регионального значения или местного (муниципального) значения принимается областным органом охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы в срок не позднее тридцати рабочих дней со дня получения указанного заключения (часть 1 статьи 8 Закона Иркутской области N 57-оз).

Приведенные законоположения подтверждают правильность вывода суда о том, что Приказ N 45-спр является нормативным правовым актом, принят Службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации федеральным законодателем. Данный приказ принят с соблюдением установленной формы, правил официального опубликования и введения нормативных правовых актов в действие.

Вместе с тем суд пришел к выводу о неправомерности включения спорного объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия как объекта культурного наследия регионального значения, исходя из несоблюдения порядка включения спорного объекта в реестр объектов культурного наследия ввиду нарушений требований закона, предъявляемых к заключению государственной историко-культурной экспертизы.

Как установлено в ходе судебного разбирательства, принятию оспариваемого Приказа N 45-спр предшествовало проведение государственной историко-культурной экспертизы документов, акт которой от 16 сентября 2013 года предоставлен в Службу по охране объектов культурного наследия Иркутской области 10 сентября 2014 года (далее - Акт ГИКЭ от 16 сентября 2013 года).

Порядок включения объектов культурного наследия в реестр регламентирован статьей 18 Федерального закона N 73-ФЗ, обязывающей региональный орган охраны объектов культурного наследия после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия обеспечить проведение государственной историко-культурной экспертизы, на основании заключения которой принимается решение о включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального или по согласованию с органами местного самоуправления - местного (муниципального) значения либо об отказе во включении объекта в реестр (пункты 1 и 3).

Пункт 2 указанной статьи устанавливает перечень сведений, необходимых для принятия решения о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр, которые должны в обязательном порядке содержаться в заключении государственной историко-культурной экспертизы, в том числе описание особенностей объекта, являющихся основаниями для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению (подпункт 6), фотографическое (иное графическое) изображение, в том числе для памятника - снимки общего вида, фасадов, предмета охраны данного объекта (подпункт 8).

Вопросы, касающиеся государственной историко-культурной экспертизы, урегулированы также содержащимися в специальной главе V Федерального закона N 73-ФЗ нормами, устанавливающими цели, принципы и объекты проведения названной экспертизы, требования к заключению экспертизы.

Так, государственная историко-культурная экспертиза проводится в том числе с целью обоснования включения объекта культурного наследия в реестр и определения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия, что отражается в ее заключении, оформляемом в виде акта (статья 28 Федерального закона N 73-ФЗ в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, пункт 1 статьи 32 Федерального закона N 73-ФЗ).

Из буквального толкования статьи 30 Федерального закона N 73-ФЗ, определяющей объекты историко-культурной экспертизы, следует, что выявленные объекты культурного наследия в целях обоснования целесообразности включения данных объектов в реестр (абзац второй), и документы, обосновывающие включение объектов культурного наследия в реестр (абзац четвертый), являются самостоятельными предметами исследования, подлежащими отдельной оценке.

Поскольку административный ответчик принимал решение о возможности включения выявленного объекта культурного наследия в реестр, то объектом экспертного исследования в данном случае должен быть непосредственно спорный объект.

Между тем из содержания Акта ГИКЭ от 16 сентября 2013 г не следует, что ее объектом являлся выявленный объект культурного наследия - "Усадьба Белицкого: торговая лавка, два смежных дома", расположенный по адресу: "адрес", наоборот, из него усматривается, что государственным экспертом проводилась государственная историко-культурная экспертиза документов, обосновывающих включение выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Так, согласно пункту 6.2 Акта ГИКЭ от 16 сентября 2013 года объектом экспертизы являются документы, обосновывающие включение выявленного объекта культурного наследия "Усадьба Белицкого: торговая лавка, два смежных дома" в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Сведений о натурном осмотре выявленного объекта культурного наследия "Усадьба Белицкого: торговая лавка, два смежных дома" нет.

В пунктах 11 и 13 Акта ГИКЭ от 16 сентября 2013 указано, что экспертное заключение подготовлено по результатам изучения документов, представленных на экспертизу, материалов, полученных экспертом в ходе проведения экспертизы нет. Осмотра, натурного обследования, а также фотофиксации выявленного объекта культурного наследия "Усадьба Белицкого: торговая лавка, два смежных дома" экспертом не производилось.

Федеральные нормативные правовые акты обязывают эксперта обеспечить объективность, всесторонность и полноту проводимых исследований, достоверность и обоснованность своих выводов, самостоятельно оценивать результаты исследований, полученные им лично и другими экспертами (статья 29 Федерального закона N 73-ФЗ, пункт 17 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569), то есть осуществить визуальный осмотр (натурное обследование) и фотофиксацию объекта лично, собрать документы и материалы (историко-архивные, библиографические и иные исследования) об историко-культурной ценности объекта, изучить их и проанализировать с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры.

Однако доказательств, в том числе фотографических изображений, подтверждающих внутренний и наружный визуальный осмотр спорного объекта на момент проведения экспертизы, наличие которых обязательно в силу подпункта 8 пункта 2 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ, в структуре экспертного заключения не содержится.

Кроме того, в нарушение подпункта 7 пункта 2 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, заключение не содержит сведений о границах территории выявленного объекта культурного наследия, включая текстовое и графическое описания местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к выводу, что Приказ N 45-спр издан на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы, проведенной с нарушением требований Федерального закона N 73-ФЗ, предписаниям которого содержание заключения не соответствует.

Приведенные обстоятельства в пункте 10 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ предусмотрены в качестве оснований не согласиться региональному органу охраны объектов культурного наследия с заключением государственной историко-культурной экспертизы и назначить повторную экспертизу в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абзац второй пункта 2 статьи 32 Федерального законаN 73-ФЗ).

Судом также принято во внимание, что на момент принятия оспариваемого Приказа N 45-спр Федеральный закон N 73-ФЗ действовал в редакции, согласно которой заключение историко-культурной экспертизы подлежало обязательному размещению региональным органом охраны объектов культурного наследия на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 4 статьи 32).

В соответствии с пунктом 29 Положения о государственной историко-культурной экспертизе (в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) также уже предусматривалось размещение заключения государственной историко-культурной экспертизы в сети "Интернет" для общественного обсуждения.

Вместе с тем данный порядок уполномоченным органом не был соблюден.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о наличии правовых оснований для признания недействующим Приказа N 45-спр является верным, основанным на правильном применении норм материального права.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, аналогичны позиции административного ответчика в судебном заседании, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 16 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Иркутский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 26 декабря 2022 года.