Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2023 г. по делу N 8а-34786/2022[88а-137/2023-(88а-31479/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Рахманкиной Е.П, судей Жудова Н.В, Войты И.В, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Соколова Евгения Владимировича на решение Свердловского районного суда г. Костромы от 31 мая 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 17 августа 2022 года по административному делу по административному иску Соколова Евгения Владимировича к инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области о признании незаконным в части примечания к заключению (дело N 2а-1840/2022), Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции Рахманкиной Е.П,

УСТАНОВИЛА:

Соколов Е.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области о признании незаконным примечания (пункт 14) к заключению от 04 августа 2020 года N101-20 в части указания на то, что градостроительное освоение земельного участка с видами разрешенного использования "среднеэтажная жилая застройка", "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" возможно по результатам разработки и утверждения в установленном порядке документации по планировке территории, обязании в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу исключить из примечания указанный пункт.

Требования мотивированы тем, что он является сособственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 1 486 кв.м, расположенного по адресу: "адрес". 29 декабря 2021 года в целях проектирования на указанном земельном участке многоквартирного жилого дома он обратился в Управление архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка. Распоряжением начальника Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы от 24 января 2022 года N37-р утвержден градостроительный план земельного участка NРФ-44-2-01-0-00-2022-0027, из которого усматривается, что земельный участок расположен в зоне, на которую действие градостроительного регламента не распространяются. Согласно пункту 2.1 градостроительного плана требования к параметрам и размещению объектов капитального строительства, а также виды разрешенного использования взяты из заключения инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области от 04 августа 2020 года N101-20, примечанием к которому (пункт 14) установлено, что градостроительное освоение земельного участка с видами разрешенного использования "среднеэтажная жилая застройка", "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" возможно по результатам разработки и утверждения в установленном порядке документации по планировке территории. В связи с данным обстоятельством в разделе 2.4 градостроительного плана земельного участка не указаны необходимые для проектирования требования к назначению, параметрам и размещению многоквартирного жилого дома, что делает соответствующее проектирование и последующее получение разрешения на строительство невозможным.

Полагал подобное указание в заключении незаконным, поскольку по смыслу части 4 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) требование о том, что строительство капитальных объектов возможно исключительно после разработки и утверждения документации по планировке территории, предусматривается данным кодексом и федеральными законами. На сегодняшний день ни ГрК РФ, ни иными федеральными законами требований о том, что многоквартирный жилой дом на спорном земельном участке может быть построен исключительно после разработки и утверждения документации по планировке территории, не предусмотрено. Полагает, что установление инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области дополнительных требований к строительству капитальных объектов в пункте 14 заключения от 04 августа 2020 года N101-20 противоречит нормам градостроительного законодательства.

Решением Свердловского районного суда Костромской области от 31 мая 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 17 августа 2022 года, административное исковое заявление Соколова Е.В. оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 07 декабря 2022 г, заявитель просит об отмене состоявшихся судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение, указывая на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, необоснованность выводов судов об отсутствии нарушения прав административного истца.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания были извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия в силу части 2 статьи 326 КАС РФ, полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ч.2 ст. 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Таких нарушений судебными инстанциями допущено не было.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Соколову Е.В, как собственнику помещений в многоквартирном доме, на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 44:27:040610:535 площадью 1 486 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - многоквартирный дом, расположенный по адресу: "адрес", что подтверждается соответствующими выписками из Единого государственного реестра недвижимости.

28 декабря 2021 года Соколов Е.В. обратился в Управление архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы с заявлением о выдаче градостроительного плана указанного выше земельного участка, с целью архитектурно-строительного проектирования и строительства многоквартирной жилой застройки.

Распоряжением начальника Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы от 24 января 2021 года N37-р утвержден градостроительный план NРФ-44-2-01-0-00-2022-0027 земельного участка и признаны утратившими силу градостроительный план земельного участка NРФ-44-2-01-0-00-2020-0086 и распоряжение начальника Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы от 10 августа 2020 года N632-р "Об утверждении градостроительного плана земельного участка, имеющего местоположение: "адрес" "адрес" "адрес"".

Согласно градостроительному плану NРФ-44-2-01-0-00-2022-0027 земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне археологического культурного слоя, а также в границах зоны с особыми условиями использования территории, площадь земельного участка, покрываемая зоной с особыми условиями использования территории, составляет 1 486 кв.м. Проект планировки территории и документация по планировке территории не утверждены, действие градостроительного регламента на данную территорию не распространяется. В границах земельного участка расположен объект культурного наследия федерального значения "Участок культурного слоя посада вдоль бывших Никольской и Козьмодемьянской улиц", XV-XVIII вв, включенный в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на основании постановления главы администрации Костромской области от 28 октября 1999 года N479 "Об отнесении находящихся на территории Костромской области объектов, имеющих историко-культурную ценность, к категории памятников истории и культуры местного значения" (регистрационный номер в реестре N от 07 октября 2015 года). Актом, определяющим в соответствии с федеральными законами порядок использования земельного участка с кадастровым номером N, является заключение инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области об использовании земельного участка в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, от 04 августа 2020 года N101-20 (л.д. 8-17).

Заключением инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области от 04 августа 2020 года N101-20 об использовании земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, действия градостроительных регламентов на который не распространяются (л.д. 18-19), предусмотрено, что техническому заказчику (застройщику) работ по строительству (реконструкции) объекта капитального строительства, заказчику иных работ, связанных со строительством (реконструкцией) объекта капитального строительства, лицам, проводящим работы по строительству (реконструкции) объекта капитального строительства, разрешено проводить планируемые работы при условии соблюдения установленных статьей 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N73-ФЗ требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, особого режима использования земельного участка в границах территории объекта археологического наследия и при условии реализации согласованных Охранкультуры Костромской области обязательных разделов об обеспечении сохранности указанных объектов культурного наследия в проектах проведения таких работ или проектов обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанные объекты культурного наследия (пункт 2 статьи 36 Федерального закона от 25 июня 2002 года N73-ФЗ); необходимо обеспечить подготовку и представление в Охранкультуры Костромской области для принятия решения о согласовании (отказе в согласовании) раздела проектной документации об обеспечении сохранности объектов культурного наследия, расположенных в границах земельного участка либо на смежном земельном участке, или о проведении спасательных археологических полевых

работ или проекта обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанные объекты культурного наследия (пункт 3 статьи 36 Федерального закона от 25 июня 2002 года N73-ФЗ) (пункты 10-11 заключения).

Пунктом 12 вышеуказанного заключения установлены предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а именно максимальный процент застройки земельного участка, предельная высота объекта капитального строительства, минимальные отступы от границ земельного участка, виды разрешенного использования земельного участка, включающие, в частности, такие виды разрешенного использования, как "среднеэтажная жилая застройка", "многоэтажная жилая застройка (высотная) застройка", "малоэтажная многоквартирная жилая застройка".

Примечанием к заключению инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области от 04 августа 2020 года N101-20 (пункт 14) установлено, что градостроительное освоение земельного участка с видами разрешенного использования "среднеэтажная жилая застройка", "многоэтажная жилая застройка (высотная) застройка" возможно по результатам разработки и утверждения в установленном порядке документации по планировке территории; вид разрешенного использования земельного участка "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" установлен в соответствии с частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, градостроительное освоение земельного участка (новое строительство, реконструкция с изменением габаритов) с видом разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" невозможно, так как данный вид не соответствует территориальной зоне Ж-4 Генерального плана города Костромы.

Районный суд, разрешая заявленные Соколовым Е.В. требования, проанализировал обстоятельства дела и нормы законодательства, регулирующие спорные правоотношения, пришел к выводу об отсутствии оснований для их удовлетворения, при этом исходил из того, что оспариваемое заключение инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области от 04 августа 2020 года N101-20 не противоречит закону, принято уполномоченным органом и в соответствии с установленной процедурой, обусловлено особым регулированием градостроительной деятельности в историческом поселении с учетом нахождения земельного участка на территории объекта археологического наследия; помимо этого, административным истцом пропущен срок для обращения в суд.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с выводами суда о пропуске административным истцом срока обращения в суд не согласилась, однако признав сделанные по существу спора выводы верными, указала, что ошибочность выводов суда первой инстанции в указанной части не повлияла на правильность принятого по административному делу решения, поскольку спор по существу разрешен верно.

Оснований не согласиться с обоснованностью и правомерностью указанных выводов судов первой и второй инстанций не имеется, они исчерпывающе мотивированы, основаны на обстоятельствах, установленных судами по результатам надлежащей правовой оценки представленных доказательств, и не противоречат нормам закона, регулирующим спорные правоотношения.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации являются предметом регулирования Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).

Приказом Минкультуры РФ N 418, Минрегиона РФ N 339 от 29.07.2010 утвержден перечень исторических поселений, включен г. Кострома (пункт 22).

Предметом охраны исторического поселения являются объекты культурного наследия, представляющие собой уникальную ценность и являющиеся неотъемлемой частью всемирного культурного наследия, сохранность которых гарантируется в Российской Федерации, Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ, которым определено, что в историческом поселении государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты: планировка, застройка, композиция, природный ландшафт, археологический слой, соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными), объемно-пространственная структура, фрагментарное и руинированное градостроительное наследие, форма и облик зданий, сооружений, объединенных масштабом, объемом, структурой, стилем, материалами, цветом и декоративными элементами, соотношение с природным и созданным человеком окружением, различные функции исторического поселения, приобретенные им в процессе развития, а также другие ценные объекты (статья 59).

Подпунктом 3 пункта 3 статьи 60 названного федерального закона установлено, что особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении включает в том числе разработку градостроительных регламентов, предусматривающих предельные параметры разрешенного строительства; реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учетом требований к сохранению планировочной структуры исторического поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию отдельных строительных материалов, цветовому решению; запрет или ограничение размещения автостоянок, рекламы и вывесок; другие ограничения, необходимые для обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения.

Статьей 36 ГрК РФ предусмотрено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия (подпункт 1 пункта 4).

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (пункт 7).

Как установлено судами и следует из материалов дела, генеральным планом города Костромы, утвержденным решением Думы города Костромы от 31 августа 2021 года N135, земельный участок по адресу: "адрес", находится в зоне, на которую градостроительные регламенты Правил землепользования и застройки не распространяются, а также в функциональных зонах малоэтажной и многоэтажной жилой застройки, территориально соответствующей зонам Ж-2 и Ж-4, установленным Правилами землепользования и застройки города Костромы, утвержденными решением Думы города Костромы от 18 ноября 2021 года N2000.

В соответствии с Постановлением администрации Костромской области от 20 октября 2008 года N372-а "Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются" инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области является уполномоченным органом, осуществляющим в пределах своей компетенции определение использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей.

Согласно пункту 1 Положения об инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области, утвержденного постановлением Губернатора Костромской области от 16 ноября 2015 года N206 (далее также - Положение), инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области является исполнительным органом государственной власти Костромской области, входящим в структуру исполнительных органов государственной власти Костромской области и осуществляющим функции по проведению государственной политики и выработке региональной политики, управлению, координации и нормативно-правовому регулированию в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Постановлением Администрации города Костромы от 28 июня 2021 года N1130 утверждены Правила землепользования и застройки города Костромы.

Согласно подпункту 9.1.1. пункта 9.1 раздела 9 части 2 Правил землепользования и застройки города Костромы к земельным участкам, на которые действие градостроительного регламента не распространяется, относятся территории объектов археологического наследия, режимы и регламенты использования земель на данных территориях регулируются исполнительным органом государственной власти Костромской области, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия Костромской области.

Разделом 4 части 3 Правил землепользования и застройки города Костромы предусматриваются положения по регулированию землепользования и застройки территорий города Костромы в целях формирования правового режима сохранения историко-культурного наследия исторического поселения федерального значения города Костромы (подпункт 4.1.1. пункта 4.1).

Положения, предусмотренные данным разделом, рекомендуется применять до утверждения: границ территории исторического поселения федерального значения города Костромы; границы территории объектов археологического наследия (подпункт 4.1.2. пункта 4.1).

Из материалов дела следует и судами установлено, что в соответствии с пунктом 4.5 раздела 4 части 3 названных Правил (в редакции от 18 ноября 2021 года, действующей на день обращения Соколова Е.В. с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка) владение, пользование и распоряжение объектом археологического наследия и земельным участком, в пределах которого располагается объект археологического наследия, осуществляются с соблюдением условий, установленных Федеральным законом от 25 июня 2002 года N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (подпункт 4.5.1.); в соответствии с законодательством в области охраны объектов археологического наследия на всей территории города Костромы в пределах границ объектов археологического наследия настоящим разделом вводятся особые режимы использования земельных участков и градостроительные регламенты (подпункт 4.5.2); установление вида разрешенного использования "Малоэтажная многоквартирная жилая застройка", "Среднеэтажная жилая застройка", "Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" земельного участка и его дальнейшее градостроительное освоение возможны только в случаях, если земельный участок сформирован, в том числе посредством подготовки и утверждения проекта планировки территории и проекта межевания территории, согласованных с Министерством культуры Российской Федерации в части полноты и достоверности сведений об объектах культурного наследия и исторически ценных градоформирующих объектах исторического поселения федерального значения город Кострома, расположенных в границах разрабатываемой территории (подпункт 4.5.10.).

Исходя из анализа норм действующего законодательства, установив указанные обстоятельства, суды обоснованно отклонили как несостоятельные доводы административного истца о том, что заключение инспекции от 04 августа 2020 года (в части оспариваемых положений) составлено с превышением полномочий органа охраны объектов культурного наследия, и в целом носит произвольный характер.

Судами также проверено Заключение инспекции от 04 августа 2020 года на соответствие действующему законодательству на дату его применения в правоотношениях, возникших в связи с выдачей Соколову Е.В. градостроительного плана земельного участка от 24 января 2022 года; на указанную дату Правила землепользования и застройки города Костромы действовали в редакции от 18 ноября 2021 года, предусматривающей выше приведенные положения подпункта 4.5.10 пункта 4.5 раздела 4 части 3 названных Правил.

Проанализировав в системном единстве положения приведенного федерального законодательства, с учетом установленных обстоятельств, суды приняли законное и обоснованное решение.

Доводы кассационной жалобы по своему содержанию повторяют доводы административного иска, апелляционной жалобы, которые получили должную оценку при вынесении судебного решения, выражают несогласие с выводами суда первой и апелляционной инстанции, которые мотивированы судами, направлены на переоценку установленных судами обстоятельств дела и собранных по делу доказательств, отражают субъективное мнение истца о том, как должно быть рассмотрено дело и оценены его фактические обстоятельства.

Ссылок на нарушения норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов кассационная жалоба не содержит.

С учётом изложенного кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь ст. ст. 329, 330 КАС РФ судебная коллегия по административным делам

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Свердловского районного суда г. Костромы от 31 мая 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 17 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Соколова Евгения Владимировича - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, предусмотренный частью 2 статьи 318 КАС РФ.

Председательствующий:

Судьи: