Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 11 января 2023 г. по делу N 8а-23127/2022[88а-244/2023-(88а-22568/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зеленского А.М, судей Бельмас Н.А. и Морозковой Е.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (N2а-175/2022) по кассационной жалобе администрации муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области на решение Холмогорского районного суда Архангельской области от 27 мая 2022г. и на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 7 сентября 2022г. (N33а-5042/2022) по административному иску прокурора Холмогорского района Архангельской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Морозковой Е.Е, возражения прокурора второго отдела Управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Малышева Я.В, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Холмогорского района в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования "Холмогорский муниципальный район", выразившегося в не проведении конкурса на право заключения концессионных соглашений с целью передачи в концессию объектов теплоснабжения - здания котельной N 1, тепловой сети, расположенных по адресу: Архангельская область, Холмогорский район, поселок Двинской, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

В обоснование указано на заключение органом местного самоуправления с юридическим лицом в 2020г. договора аренды объектов теплоснабжения, являющихся муниципальной собственностью, на неопределенный срок вопреки требованиям Федерального закона от 27 июля 2010г. N190-ФЗ "О теплоснабжении", которыми предусмотрена передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в муниципальной собственности, только по концессионным соглашениям.

До настоящего времени конкурсные процедуры для заключения концессионного соглашения в отношении спорных объектов не проведены, вопрос о заключении концессионных соглашений не решен. Бездействие администрации противоречит закону и нарушает права неопределенного круга лиц, не способствует развитию систем теплоснабжения и обеспечению устойчивого теплоснабжения на территории Холмогорского района, может привести к угрозе срыва отопительного периода.

Решением Холмогорского районного суда Архангельской области от 27 мая 2022 года административный иск удовлетворен.

Признано незаконным бездействие муниципального образования "Холмогорский муниципальный район", выразившееся в бездействии по проведению конкурса на право заключение концессионных соглашений с целью передачи в концессию следующих объектов:

- здание котельной N1, назначение: нежилое здание, 1-этажный, общая площадь 225, 7 кв.м, год ввода в эксплуатацию 1974, адрес объекта: "адрес", кадастровый N;

-тепловая сеть, назначение: сооружение коммунального хозяйства, протяженность 5687 м, год ввода в эксплуатацию 1974, адрес (местонахождение) объекта: "адрес", кадастровый N.

Администрация муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" обязана в течение 6 месяцев с даты вступления решения суда в законную силу передать по концессионному соглашению указанные объекты.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 7 сентября 2022г. решение Холмогорского районного суда Архангельской области от 27 мая 2022г. оставлено без изменений.

В кассационной жалобе администрация муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области просит отменить постановленные по делу судебные акты, ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, изучив доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с ч.2 ст.329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч.2 ст.328 КАС РФ).

Такие нарушения допущены судами при рассмотрении настоящего административного дела.

Судами установлено, что в собственности муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области находятся объекты теплоснабжения: здание котельной N 1, расположенное по адресу: "адрес", кадастровый N, тепловая сеть, расположенная по адресу: "адрес", кадастровый N.

14 ноября 2020г. между комитетом по управлению имуществом администрации муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" и обществом с ограниченной ответственностью "Северная Двина" заключен договор аренды, на основании которого спорные объекты переданы в аренду указанному юридическому лицу до заключения концессионного соглашения на 11 месяцев с дальнейшей пролонгацией на неопределенный срок.

Указанные объекты введены в эксплуатацию свыше пяти лет назад и используются для теплоснабжения поселка Двинской Холмогорского района Архангельской области.

Сославшись на Федеральный закон от 7 мая 2013г. N103-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", ст.41.1 Федерального закона от 7 декабря 2011г. N416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", ст.28.1 Федерального закона от 27 июля 2010г. N190-ФЗ "О теплоснабжении", п.4 ч.1 ст.14 и ч.ч.3, 4 ст.14 Федерального закона от 6 октября 2003г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", ч.1 ст.209 ГК РФ, ч.1 ст.15, ст.17.1, ст.ст.20, 21 Федерального закона от 26 июля 2006г. N135-ФЗ "О защите конкуренции", п.1 ч.1 ст.4, ч.1 ст.13, ст.37 Федерального закона от 21 июля 2005г. N115-ФЗ "О концессионных соглашениях", и с учетом того, что имущество передано администрацией муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области без проведения конкурса, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что административный иск прокурора подлежит удовлетворению.

Отклоняя доводы администрации муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области, суд первой инстанции полагал, что поскольку права на владения и (или) пользования на спорные объекты не переданы до настоящего времени по концессионному соглашению, то принятые администрацией названного муниципального образования меры нельзя признать достаточными и эффективными, что создает угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц.

Суд первой инстанции избрал способ устранения допущенных нарушений, отличный от того, что просил прокурор в административном иске.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, сославшись на недостаточность принятых административным ответчиком мер, направленных на определение лиц, в пользование которых могли быть переданы объекты в установленном законом порядке, что свидетельствует о наличии незаконного бездействия со стороны административного ответчика, нарушающего права и законные интересы неопределенного круга лиц-жителей муниципального образования, пользующихся услугами теплоснабжения, предоставляемых при использовании указанных объектов.

Суд апелляционной инстанции учел, что в данном случае администрацией муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области не соблюден особый порядок передачи прав владения и пользования объектами теплоснабжения, предусмотренный ч.3 ст.28.1 Федерального закона от 27 июля 2010г. N190-ФЗ "О теплоснабжении".

Договор аренды объекта теплоснабжения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключенный с нарушением требований, установленных частью 3 или 23 настоящей статьи, является ничтожным (часть 33 статьи 28.1 Федерального закона от 27 июля 2010г. 3190-ФЗ "О теплоснабжении").

Постановленные по делу судебные акты не могут быть признаны и подлежат отмене по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 28.1 Федерального закона от 27 июля 2010г. N190-ФЗ "О теплоснабжении" Передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

В соответствии с частью 3 статьи 28.1 Федерального закона от 27 июля 2010г. N190-ФЗ "О теплоснабжении" в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении соответствующего конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа данных объектов не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования данными объектами осуществляется только по концессионному соглашению (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на такое имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

Федеральный закон от 21 июля 2005г. N115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее-Федеральный закон N115-ФЗ) регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением, изменением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения.

В соответствии с п.11 ч.1 ст.4 Федерального закона N115-ФЗ объектами концессионного соглашения являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем.

Пунктом 18 части 1 статьи 4 Федерального закона N115-ФЗ предусмотрено, что объектами концессионного соглашения являются также объекты коммунальной инфраструктуры или объекты коммунального хозяйства, не указанные в пунктах 10, 11 и 17 настоящей части, в том числе объекты энергоснабжения, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий.

Пунктом 3 статьи 4 Федерального закона N115-ФЗ определено, что Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы публичной власти федеральной территории и органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями каждый год до 1 февраля текущего календарного года обязаны утверждать перечень объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений.

Порядок заключения, изменения и прекращения концессионного соглашения установлен статьей 13 Федерального закона N115-ФЗ. В силу ч.1 ст.13 Федерального закона N115-ФЗ Концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 настоящего Федерального закона.

В соответствии со ст.37 Федерального закона N115-ФЗ концессионное соглашение может быть заключено без проведения конкурса в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 29, частью 7 статьи 32 настоящего Федерального закона, частями 2, 2.1, 2.2 и 4.10 настоящей статьи, а также с концессионером, определенным решением Правительства Российской Федерации, и в иных предусмотренных федеральным законом случаях.

Согласно ст.17.1 Федерального закона от 26 июля 2006г. N135-ФЗ "О защите конкуренции" заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением специально установленных указанной статьей случаев.

Согласно п.1 ч.2 ст.227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

В пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022г. N21 N21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме.

Как следует из материалов дела, прокурор Холмогорского района Архангельской области обратился в суд с административным иском, в котором просил признать бездействие администрации муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области по непроведению конкурса на право заключения концессионных соглашений с целью передачи в концессию объектов недвижимости с кадастровыми номерами: N

Прокурор просил возложить на администрацию муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области обязанность в течение трех месяцев с даты вступления в законную силу решения суда передать названные объекты по концессионному соглашению (л.д.3-8 т.1).

В дальнейшем, прокурор уточнил заявленные требования и просил:

-признать незаконным бездействие администрации муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области по непроведению конкурса на право заключения концессионных соглашений с целью передачи в концессию объектов с кадастровыми номерами: N;

-возложить на администрацию муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области обязанность в течение трех месяцев с даты вступления в законную силу решения суда объявить конкурс на право заключения концессионного соглашения с целью передачи указанных объектов по концессионному соглашению либо передать данные объекты на праве хозяйственного ведения или оперативного управления муниципальному предприятию (учреждению) (л.д.144-145 т.1).

Удовлетворяя административный иск и признавая незаконным бездействие администрации муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области, суды сослались на недостаточность принимаемых администрацией муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области мер, направленных на определение лиц, в пользование которых могли быть переданы объекты в установленном законом порядке.

Между тем, из материалов дела, из кассационной жалобы следует, что в период с 2018г. по 2021г. администрацией муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области были проведены 3 конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении спорных объектов теплоснабжения (л.д.74-100 т.1).

В соответствии с п.3 ст.4 Федерального закона N115-ФЗ администрацией муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области 21 января 2022г. принято распоряжение N70 "Об утверждении перечня объектов, в отношении которых планируется заключение концессионного соглашения" (л.д.119 т.1).

В нарушение ст.ст.84, 180, 311 КАС РФ указанным обстоятельствам не дана оценка ни судом первой инстанции, ни судом апелляционной инстанции.

Из материалов дела не ясно, какие установленные нормативными правовыми актами и иными актами обязанности не исполнила администрация муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области при организации и проведении конкурсов на право заключения концессионного соглашения в отношении спорных объектов недвижимости, а также какие конкретно меры не были приняты администрацией муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области для организации и проведения конкурсов на право заключения концессионных соглашений, что свидетельствовало бы о наличии незаконного бездействия со стороны администрации названного муниципального образования.

Равно как в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что отсутствие вышеназванных концессионных соглашений привело к негативным последствиям и повлекло нарушение прав и свобод неопределенного круга лиц.

Кроме этого, удовлетворяя административный иск, суд обязал администрацию муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области в течение 6 месяцев с даты вступления решения суда в законную силу передать по концессионному соглашению указанные объекты.

Однако, в результате рассмотрения настоящего административного дела судами не было признано незаконным бездействие администрации муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области по не заключению концессионного соглашения и (или) бездействие по не передаче объектов по концессионному соглашению.

Судом первой инстанции признано незаконным бездействие администрации муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области по не проведению конкурса на право заключение концессионных соглашений с целью передачи в концессию объектов.

Таким образом, меры по восстановлению нарушенных прав приняты судом без учета характера выявленного нарушения, в связи с чем, не отвечают требованиям п.1 ч.3 ст.227 КАС РФ.

Следует отметить, что прокурором Холмогорского района Архангельской области оспаривалось бездействие администрации муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области, к участию в деле в качестве административного ответчика также привлечена администрация вышеуказанного муниципального образования.

Однако, в решении суда (в резолютивной части), оставленном без изменения судом апелляционной инстанции, указано о признании незаконным бездействия муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" Архангельской области, не привлеченного к участию в деле.

Таким образом, постановленные по делу судебные акты приняты в отношении лица, не привлеченного к участию в деле, что является безусловным основанием к отмене постановленных по делу судебных актов (ч.1 ст.310, ч.2 ст.328 КАС РФ).

Поскольку выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела, судами допущены нарушения норм материального и процессуального права, то решение Холмогорского районного суда Архангельской области от 27 мая 2022г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 7 сентября 2022г. подлежат отмене, а административное дело в соответствии с п.2 ч.1 ст.329 КАС РФ надлежит направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции - в Холмогорский районный суд Архангельской области.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Холмогорского районного суда Архангельской области от 27 мая 2022г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 7 сентября 2022г. отменить, дело направить на новое рассмотрение с Холмогорский районный суд Архангельской области.

Настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 25 января 2023г.