Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2023 г. по делу N 8а-24001/2022[88а-1223/2023-(88а-24018/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Жидковой О.В, Бельмас Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Котельниковой Т. Б. на решение Ленинградского районного суда г. Калининграда от 6 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 22 марта 2022 года по административному делу N 2а - 4876/2021 по административному исковому заявлению Дарьиной И.В, Макиенко А.С, Кипер Л.С, Гилас С.Р, Логина С.О, Поповой Ю.В, Попова М.О, Матюка А.Н, Демешенкова С.В, Двоеглазова И.В, Пахомова А.Г, Диденко С.В, Миптаевой Н.А, Слотина И.Б, Пономаренко В.И, Чеплашкиной С.Ю, Чеплашкина И.А, Мазур З.Б, Вакарчук А.В, Кузнецовой Г.В, Малаховой Г.В, Малахова А.П, Савина А.О, Симоновой Л.Б, Капустиной Л.А, Борисовой Л.Е, Золотарева М.Ю, Ходакевич Т.В, Сизоненко А.В, Рыбальченко Н.П, Бастрыкина В.А, Котельниковой Т.Б, Пасынковой Г.В, Ромашова Е.М, Плоцкого А.Г, Суковенко В.А, Авраменко И.Н, Силантьева Ю.Б, Силантьевой О.Ю, Муравьевой Н.К, Подковыровой Л.А, Кузьминой Т.А, Ижецкой И.Б, Бариновой И.И, Лейбович И.Г, Эдишерашвили Н.О, Никольского А.В, Ковалевой Г.В, Ивановой Н.Г, Титова М.В, Миронова О.П, Мироновой И.М, Капустиной Л.А, Шульжика В.Д, Попова Ю.Н, Шулевой И.И, Неделько Т.А, Бирули А.В, Егорова В.Н. к администрации городского округа "Город Калининград" о признании недействительным постановления главы администрации городского округа "Город Калининград от 13 января 2021 года "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки территории с проектом межевания в его составе в границах "адрес" в части утверждения проекта планировки и проекта межевания на земельном участке с кадастровым номером N, на котором расположен водный объект, о признании водоема территорией общего пользования.

Заслушав доклад судьи Бельмас Н.А, выслушав заключение прокурора Леонтьева А.С. об оставлении кассационной жалобы без удовлетворения, судебная коллегия

установила:

Постановлением администрации ГО "Город Калининград" от 13 января 2020 года N14 утвержден Проект планировки территории с проектом межевания в его составе в границах ул. "адрес" - "адрес".

Группа лиц, поручив в порядке части 3 статьи 42 КАС РФ ведение административного дела административным истцам Пономаренко В.И, Котельниковой Т.Б, Пахомову А.Г, обратилась в суд с коллективным административным исковым заявлением, в котором просила признать нормативный правовой акт недействительным ввиду его несоответствия градостроительному и водному законодательству, Правилам землепользования и застройки ГО "Город Калининград" в части установления красных линий и линии допустимого размещения зданий, границ земельных участков в отношении принадлежащих им объектов недвижимости, а также обязать установить "красные линии" для определения территории общего пользования - территории водоема, находящегося в кадастровом квартале N N между улицами Богатырская - Глинки - К.Цеткин - Герцена; обязать административного ответчика обеспечить внесение необходимых изменений в Проект планировки территории с проектом межевания в его составе в границах "адрес" и в градостроительную документацию по городу Калининграду.

Определением Ленинградского районного суда г. Калининграда от 08.06.2020 года коллективное административное исковое заявление оставлено без рассмотрения.

Апелляционным определением судьи судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 08 сентября 2020 года указанное определение отменено в части оставления без рассмотрения административных требований о признании территорией общего пользования водоема, находящегося в кадастровом квартале N N между улицами Богатырская - Глинки - К.Цеткин-Герцена и возложении обязанности на администрацию ГО "Город Калининград" установить красные линии для определения территории общего пользования, обеспечивающей беспрепятственный доступ и пользование данным водоемом для неопределенного круга лиц. В указанной части дело направлено на рассмотрение в Ленинградский районный суд г. Калининграда.

Кассационным определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 17 марта 2021 года определение Ленинградского районного суда г. Калининграда от 08 июня 2020 года (в неотмененной части) и апелляционное определение судьи Калининградского областного суда от 08 сентября 2020 года оставлены без изменения.

Решением Ленинградского районного суда г. Калининграда от 20 ноября 2020 года административным истцам в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 03 августа 2021 года решение Ленинградского райсуда г. Калининграда от 25 ноября 2020 года отменено, административное дело направлено в Ленинградский районный суд г. Калининграда на новое рассмотрение.

Решением Ленинградского районного суда города Калининграда от 6 декабря 2021 года, с учетом определения от 13 января 2022 года об исправлении описки, коллективный иск удовлетворен частично: признано недействующим постановление администрации городского округа "Город Калининград" от 13 января 2020 года N14 "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки территории с проектом межевания в его составе в границах ул. Парковая аллея - "адрес" в той мере, в которой в утвержденных проекте планировки и проекте межевания территории правовое регулирование осуществлено без учета водного объекта, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N по "адрес". В остальной части в удовлетворении требований административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 22 марта 2022 года решение Ленинградского районного суда города Калининграда от 6 декабря 2021 года оставлено без изменения.

На судебные акты Котельниковой Т.Б. подана кассационная жалоба, поступившая в Третий кассационный суд общей юрисдикции 24 ноября 2023 года. В обоснование приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права, несоответствии выводов суда обстоятельствам дела. Считает, что нормативный акт принятым с нарушением процедуры проведения публичных слушаний, что выразилось в несоблюдении требований к составлению заключения по результатам проведения публичных слушаний, к ведению протокола публичных слушаний, неполноте протокола, в котором не нашли отражение все поданные замечания и предложения. Заявитель полагает, что резолютивная часть решения должна содержать указание на конкретные действия, которые должен совершить административный ответчик для обеспечения беспрепятственного доступа неограниченного круга лиц к водному объекту (демонтаж установленного ограничения) а также срок их совершения. Резолютивная часть решения не содержит указание на распределение судебных расходов.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

В силу ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 7 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Администрацией ГО "Город Калининград" 29 мая 2015 года в целях устойчивого развития территорий, строительства инженерной и транспортной инфраструктуры принято постановление N 890 "О разработке проекта планировки территории с проектом межевания в его составе в границах "адрес" (микрорайон Северная гора) в Ленинградском районе (опубликовано 03.06.2015 года).

Статьей 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положениями статьей 45, 46 Градостроительного кодекса РФ утверждение документации по планировке территории относится к вопросам местного значения городского округа, по которым орган местного самоуправления городского округа принимает решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории городского округа по инициативе органов местного самоуправления или на основании предложений физических и юридических и лиц.

Законом Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 муниципальное образование "Город Калининград" наделено статусом городского округа.

Частью 1.2 статьи 17 Закона N131-Ф3, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N136-Ф3 "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 г. N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19) полномочия по принятию решения о подготовке документации по планировке территории применительно к территории муниципальных образований Калининградской области, обеспечение подготовки по планировке территории, принятие решения об утверждении документации по планировке территории для размещения объектов, указанных в частях 4, 4.1 и 5-5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ, подготовленной в том числе лицами, указанными в пунктах 3 и 4 статьи 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ, о внесении изменений в такую документацию перераспределены уполномоченному Правительством Калининградской области органу государственной власти Калининградской области, которым в соответствии с постановлением Правительства Калининградской области от 25.01.2017 года N14, является Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области.

Пунктом 4 статьи 2 Закона N 19 предусмотрено, что документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, документы градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, документация по планировке территории муниципальных образований Калининградской области, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу этого закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Утвержденный постановлением администрации ГО "Город Калининград" от 13 января 2020 года N14, опубликованный в газете "Гражданин", оспариваемый Проект планировки территории с проектом межевания в его составе в границах "адрес" разрабатывался до вступления в силу вышеупомянутого Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 (во исполнение указанного выше постановления администрации ГО "Город Калининград" от 29 мая 2015 года N890).

Судами установлено, что проект планировки территории с проектом межевания принят уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Публичные слушания по проекту планировки и проекту межевания в его составе в границах "адрес" состоялись в период с 20.06.19 по 27.06.2019, о чем 27.06.2019 года составлен протокол публичных слушаний.

С учетом протокола публичных слушаний, замечаний и предложений, внесенных в журнал учета посетителей экспозиции, письменных предложений участников публичных слушаний административный ответчик подготовил заключение о результатах публичных слушаний.

Заключение опубликовано 25.07.2019 в официальном печатном издании (газета "Гражданин") и размещено на официальном сайте администрации городского округа "Город Калининград" в сети Интернет http://www.klgd.ru в разделе: "Строительство - Публичные слушания - Проекты планировки".

Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат, в том числе обоснование соответствия планируемых параметров, местоположения и назначения объектов регионального значения, объектов местного значения нормативам градостроительного проектирования и требованиям градостроительных регламентов, а также применительно к территории, в границах которой предусматривается осуществление комплексного развития территории, установленным правилами землепользования и застройки расчетным показателям минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетным показателям максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения (п. 7 ч. 4 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ).

Из материалов дела следует, что оспариваемым Проектом планируется размещение объектов индивидуального жилищного строительства (объектов индивидуальной жилой застройки), объектов блокированной жилой застройки, объекта образования, линейных объектов (сетей) транспортной и коммунальной инфраструктуры в границах указанных улиц.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 г. N339, территория в границах зон планируемого размещения объектов индивидуальной жилой застройки находится в зоне Ж-4 "Зона застройки индивидуальными жилыми домами", подзона Б и Ж-3 "Зона застройки малоэтажными жилыми домами".

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" земельный участок с кадастровым номером N, в состав которого входит поверхностный водный объект, находится в зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

Данный земельный участок постановлением главы города Калининграда - мэра г. Калининграда от 22.12.2006 года N3078 предоставлен в аренду юридическому лицу под строительство квартала малоэтажных жилых домов в границах красных линий улиц Герцена - Глинки - Богатырской - К.Цеткин в Ленинградском районе.

Договор на передачу в аренду городских земель заключен 23.05.2007 года N008745 содержит указание о расположении водоема, имеющего территорию, площадью 753 кв.м, прибрежно-защитную полосу водного объекта, площадью 600 кв.м на вышеуказанном земельном участке, обремененном установлением зоны с особым режимом использования - водоохраной зоны данного пруда.

Из представленных в Проекте планировки межевания территории сведений (Проект межевания территории основная (утверждаемая) часть) следует, что земельный участок с кадастровым номером N перераспределен с образованием двух земельных участков для малоэтажной застройки и обслуживания жилой застройки.

Из чертежей проекта планировки и проекта межевания, видно, что береговая полоса пруда, расположенного на указанном земельном участке, относящаяся к территории общего пользования, в этих документах красными линиями не отображена.

Удовлетворяя административные исковые требования в части, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что утвердив проект планировки территории и проект межевания территории, не учитывающие наличие водного объекта на земельном участке с кадастровым номером N, расположенном по ул. "адрес", административный ответчик оспариваемым нормативным правовым актом осуществил правовое регулирование в отношении данной территории с нарушением норм федерального законодательства, имеющих большую юридическую силу.

Судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов.

Требования административных истцов обоснованы в том числе тем, что в Проекте планировки территории с проектом межевания не выделена красными линиями территория, занимаемая водным объектом - прудом, расположенном на земельном участке в границах территории, в отношении которой оспариваемым нормативным актом утверждена градостроительная документация, хотя на публичных слушаниях ими ставился такой вопрос. Правовой интерес административных истцов обоснован пользованием с 1945 года указанным водным объектом, доступ к которому после застройки в 2016 году данного квартала жилыми домами прекращен для лиц, не являющихся жильцами жилого комплекса, путем установки ограждения и ворот.

Статья 6 Водного кодекса РФ предусматривает, что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования и каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно их использовать для личных и бытовых нужд.

Установление на этапе разработки документации по планировке территории вида и существенных характеристик водного объекта, влияющих на его статус, непосредственно связано с реализацией законных прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц на равный доступ к природным ресурсам, в том числе, водным объектам и земельным участкам общего пользования.

В соответствии с частями 11, 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ красные линии - это линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории; территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Как следует из положений статьи 41 ГрК РФ, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1).

Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной данным кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий (часть 2).

Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа (часть 6).

Согласно положениям статьи 42 ГрК РФ подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры (часть 1).

Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (часть 2).

Проект межевания территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по обоснованию этого проекта (часть 3 статьи 43 ГрК РФ).

Подготовка проектов межевания территорий, целью разработки которых является определение местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков, осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, как в составе проектов планировки территорий, так и в виде отдельного документа (части 1 - 3 статьи 43 ГрК РФ).

Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории определен статьей 45 ГрК РФ, частью 1 которой предусмотрено, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.

На основании части 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов) в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Суды правомерно пришли к выводу о наличии оснований для признания недействующим постановления главы города Калининграда N14 от 13 января 2020 года об утверждении Проекта планировки территории с проектом межевания в его составе в границах ул. "адрес"" в той мере, в которой в утвержденных проекте планировки и проекте межевания территории правовое регулирование осуществлено без учета водного объекта площадью 753 кв.м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N, по "адрес".

Доводы кассационной жалобы о том, что судом не возложена на администрацию ГО "Город Калининград" обязанность установить красные линии для определения территории общего пользования, обеспечивающей беспрепятственный доступ и пользование данным водным объектом для неопределенного круга лиц, являлся предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и был правомерно отклонен, поскольку признание оспариваемого акта недействующим в части неотображения территории общего пользования в градостроительной документации не влечет правовой неурегулированности публичных правоотношений.

В мотивировочной части решения суда первой инстанции содержится вывод о том, что территория пруда является территорией общего пользования, что и послужило основанием к признанию оспариваемого нормативного акта недействующим в той части, в которой правовое регулирование осуществлено административным ответчиком без учета водного объекта.

Доводы, содержащиеся в кассационной жалобе аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции и второй инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка, с которой оснований не согласится у судебной коллегии Третьего кассационного суда общей юрисдикции не имеется и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинградского районного суда г. Калининграда от 6 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 22 марта 2022 года по административному делу N 2а - 4876/2021- оставить без изменения, кассационную жалобу Котельниковой Т. Б. - без удовлетворения.

Решение Ленинградского районного суда г. Калининграда от 6 октября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 22 марта 2022 года, кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 января 2023 года.

Председательствующий

Судьи