Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 25 января 2023 г. по делу N 8а-24759/2022[88а-1475/2023-(88а-24281/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Жидковой О.В, Бельмас Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД") на определение Ленинского районного суда г. Мурманска от 19 октября 2022 года об утверждении соглашения о примирении и прекращении производства по административному делу N 2а-2665/2022 по административному исковому заявлению Хохолева А. В. к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту (далее - Управление Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту), Октябрьскому территориальному отделу Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя заинтересованного лица ОАО "РЖД" Шарыгина А.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения на жалобу представителя административного ответчика Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту Никонова В.А, судебная коллегия

установила:

5 июля 2022 года Хохолев А.В. обратился в суд с административным иском к Октябрьскому территориальному отделу Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии действенных мер по разработке и установлении АО "Российские железные дороги" санитарно-защитной зоны в отношении локомотивного депо ТЧЭ-28 (город Мурманск, Привокзальная улица, дом 50), а также объектов прилегающего железнодорожного транспорта в районе дома 29 на улице Октябрьской в городе Мурманске и устранении допущенных нарушений путем возложения на административного ответчика обязанности по совершению указанных действий.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что проживает в доме 29 на улице Октябрьской в городе Мурманске, обстановка в районе которого является крайне неблагоприятной для проживания в связи с возросшей активностью локомотивного депо ТЧЭ-28 и значительным увеличением грузооборота. Ссылаясь на то, что расстояние между указанным жилым домов и локомотивным депо составляет менее 100 метров, просил принять во внимание, что какая-либо санитарно-защитная зона в этом месте отсутствует, что приводит, по его мнению, к превышению негативного воздействия, факторами которого являются шум, выброс вредных веществ и вибрация, то есть шумовое воздействие, загрязняющее воздействие и вибрационное воздействие. Утверждал, что какие-либо мероприятия по снижению негативного воздействия не проводятся.

Судом к участию в деле в качестве административного ответчика привлечено Управление Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту, в качестве заинтересованных лиц - ОАО "РЖД", администрация города Мурманска, комитет по жилищной политике администрации города Мурманска, комитет имущественных отношений города Мурманска, а также акционерное общество "Мурманский морской торговый порт".

При этом АО "Мурманский морской торговый порт" привлекалось к участию в деле по ходатайству ОАО "РЖД" в связи с заявлением последнего о наличии санитарно-защитной зоны в районе дома 29 на улице Октябрьской в городе Мурманске, разработанной и установленной АО "Мурманский морской торговый порт". Кроме этого, Северо-Западной транспортной прокуратуре и (или) Мурманской транспортной прокуратуре предлагалось представить заключение по делу, учитывая переписку прокуратуры с административным истцом.

Указанные требования по существу судом рассмотрены не были.

Определением Ленинского районного суда г. Мурманска от 19 октября 2022 года утверждено соглашение о примирении от 17 октября 2022 года между Хохолевым А.В. и Управлением Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту, по условиям которого административный истец Хохолев А.В. и административный ответчик Управление Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту признают, что последнее учитывает необходимость принятия мер по снижению негативного воздействия от объектов прилегающего железнодорожного транспорта в районе жилого дома 29 в городе Мурманске на улице Октябрьской в рамках действующего законодательства путем направления ОАО "РЖД" предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований в срок до 1 ноября 2022 года, а Хохолев А.В. полностью отказывается от исковых требований, в том числе в части признания незаконным бездействия Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту и обязания его путем понуждения ОАО "РЖД" провести комплекс мероприятий по разработке и установлению проекта санитарно-защитной зоны в отношении локомотивного депо ТЧЭ-28 (город Мурманск, Привокзальная улица, дом 50), а также объектов прилегающего железнодорожного транспорта в районе жилого дома 29 в городе Мурманске на улице Октябрьской (далее - Соглашение)

Производство по делу прекращено.

В кассационной жалобе, поданной через Ленинский районный суд г. Мурманска 22 ноября 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 6 декабря 2022 года, ОАО "РЖД" со ссылкой на существенное нарушение судом норм материального и процессуального права, просит об отмене определения. Указывает, что в рамках рассмотрения административного дела судом утверждено Соглашение между органом исполнительной власти, обладающим широкими властно-распорядительными полномочиями и гражданином, которые нарушают права и интересы третьего лица - ОАО "РЖД", что недопустимо, поскольку предостережение, представляя собой меру профилактического воздействия, является правовым актом, обладающим для объекта контроля обязательным характером, между тем доводы контролирующего органа, подлежащие рассмотрению в рамках предостережения, судом не рассматривались, оценка им на предмет их обоснованности не давалась, проект предостережения, его текст не были предметом обсуждения в рамках рассмотрения дела. Считает, что включение в Соглашение условия о применении мер административного воздействия органом исполнительной власти на ОАО "РЖД" является несправедливым и нарушает общие принципы юридической ответственности, перечисленные в статьях Конституции РФ, связанных с защитой прав юридических лиц от необоснованных ограничений и дискриминации.

В возражениях на кассационную жалобу Октябрьский территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту и Хохолев А.В. указывают на отсутствие оснований для ее удовлетворения, просят оставить судебные акты без изменения.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 9 декабря 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такого рода нарушения, выразившиеся в неправильном применении норм процессуального права, при рассмотрении настоящего административного дела, допущены судом.

Согласно части 1 статьи 5 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами, органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, общественными объединениями, религиозными и иными организациями, в том числе некоммерческими, а также общественными объединениями и религиозными организациями, не являющимися юридическими лицами, если они согласно настоящему Кодексу и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.

В соответствии с частями 4, 6 и 7 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороны вправе заключить соглашение о примирении в порядке, предусмотренном статьей 137 настоящего Кодекса. Суд не утверждает соглашение сторон о примирении, если заключение соглашения прямо запрещено законом, противоречит существу рассматриваемого административного дела или нарушает права других лиц. В случаях, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи, суд рассматривает административное дело по существу.

Положениями статьи 137 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Стороны могут урегулировать спор, заключив соглашение о примирении сторон. Соглашение о примирении сторон заключается в письменной форме и подписывается сторонами или их представителями при наличии у них соответствующих полномочий. Соглашение о примирении сторон должно содержать условия, на которых стороны пришли к примирению, а также порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей.

Из приведенных положений процессуального закона следует, что, утверждая соглашение о примирении, заключенное сторонами, суд обязан проверить, законно ли оно, касается ли существа рассматриваемого спора, затрагивается ли только прав и обязанностей сторон как субъектов спорных публичных правоотношений, не совершены ли эти действия под угрозой или заблуждением, вследствие недобросовестных действий одной из сторон.

Утверждая вышеприведенное соглашение о примирении и прекращая производство по делу, районный суд посчитал все вышеприведенные условия соблюденными, с чем судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции согласиться не может.

Как следует из содержания соглашения о примирении оно, вопреки требованиям статьи 137 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, касается прав заинтересованного по делу лица - ОАО "РЖД", поскольку предусматривает направление в его адрес предостережения со стороны Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту о недопустимости нарушения обязательных требований.

Утверждая представленное Соглашение, суд не учел, что отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Согласно пункту 4 части 2 статьи 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ, в целях профилактики нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля: выдают предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, в соответствии с частями 5 - 7 настоящей статьи, если иной порядок не установлен федеральным законом.

При этом в соответствии с частью 6 статьи 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должно содержать указания на соответствующие обязательные требования, требования, установленные муниципальными правовыми актами, нормативный правовой акт, их предусматривающий, а также информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) юридического лица, индивидуального предпринимателя могут привести или приводят к нарушению этих требований.

В соответствии с частью 7 статьи 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ порядок составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, порядок уведомления об исполнении такого предостережения определяются Правительством Российской Федерации.

Так, правила составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2017 N 166 (далее - Правила).

Согласно пункту 2 указанных Правил, решение о направлении предостережения принимает руководитель, заместитель руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля или иное уполномоченное приказом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля должностное лицо органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля на основании предложений должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при наличии указанных в части 5 статьи 8.2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" сведений.

Таким образом, из анализа приведенных положений действующего законодательства следует, что предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований (как мера предупредительного характера, применяемая в процессе федерального надзора в области безопасности дорожного движения) применяется при условии наличия у органа федерального надзора сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученные в ходе реализации мероприятий по контролю (без взаимодействия с объектом надзора) либо содержащиеся в поступивших обращениях и заявлениях, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из СМИ в случаях, если отсутствуют данные о том, что нарушение обязательных требований причинило вред жизни, здоровью граждан, безопасности государства, а также привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий.

Между тем, судом при рассмотрении дела указанные обстоятельства не устанавливались, вывод об отсутствии нарушения прав ОАО "РЖД" при направлении в его адрес такого предостережения сделан без оценки по делу соответствующих обстоятельств и без выяснения вопроса о наличии у представителя ОАО "РЖД" Никонова В.А. полномочий на принятие решения о направлении предостережения в адрес ОАО "РЖД" применительно к требованиям пункта 2 вышеуказанных Правил.

При этом следует отметить, что представитель Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту в судебное заседание, где было утверждено мировое соглашение, не явился, а административным истцом суду была представлена лишь копия указанного соглашения, в связи с чем у суда отсутствовала возможность убедиться в его действительности, что само по себе не давало оснований для его утверждения при указанных обстоятельствах.

Поскольку судом первой инстанции при утверждении соглашения о примирении допущены нарушения норм процессуального права, приведшие к судебной ошибке, и по делу требуется его повторное рассмотрение, оценка новых доказательств, что в силу части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не может быть осуществлено судом кассационной инстанции, постольку определение суда первой инстанции подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо учесть изложенные выше обстоятельства и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

определение Ленинского районного суда г. Мурманска от 19 октября 2022 года отменить.

Дело направить в Ленинский районный суд г. Мурманска для рассмотрения по существу.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 8 февраля 2023 года.