Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 23 января 2023 г. по делу N 8а-36020/2022[88а-2205/2023-(88а-35606/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу З.В.М. на решение Одинцовского городского суда Московской области от 20 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 14 сентября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению З.В.М. к Совету депутатов городского округа Власиха о признании незаконными решения, действий.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения З.В.М, его представителя Я.Н.Л, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя Совета депутатов городского округа Власиха К.С.И, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам

установила:

З.В.М. обратился в суд с названным административным исковым заявлением, с учетом уточнения и дополнения просил признать незаконным решение Совета депутатов городского округа Власиха (далее - Совет) от 21 октября 2020 года N, которым досрочно прекращены его полномочия депутата в соответствии с пунктом 7.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В обоснование административного иска указал на нарушение процедуры принятия оспариваемого решения, полагает решение необоснованным и незаконным.

По утверждению административного истца, он не был ознакомлен с представлением прокурора, в нарушение регламента не был уведомлен о включении в повестку дня вопроса о прекращении своих полномочий; к вопросу "Разное", в рамках которого принято оспариваемое решение, документы не были приложены. На его запрос председатель Совета сообщил, что в "Разное" включаются вопросы организационного и порученческого характера, не требующие предварительной проработки, поэтому пакет документов к этому вопросу не предусмотрен.

З.В.М. считает, что решение было принято Советом без изучения представления прокурора, в соответствии с которым З.В.М. вменялось неуказание его счетов * N в ПАО "Сбербанк" и * N в ПАО "Росбанк" и счетов супруги * N и * N в ПАО "Сбербанк".

При этом согласно ответам банков избирательный счет * N в ПАО "Сбербанк" открыт банком ошибочно, счетов в ПАО "Росбанк" на конец 2017, 2018 года, в том числе счета * N, открытого 4 марта 2006 года, у него не имелось.

Счет супруги * N в ПАО "Сбербанк" - карточный, карточка сдана в 2014 году, после чего оборотов по счету не было. Счет * N в ПАО "Сбербанк" открыт 13 сентября 2002 года с внесением 10 рублей, остаток с капитализацией 39 рублей 16 копеек списан по исполнительному производству 27 июня 2016 года, после чего оборотов по счету не было.

Допущенные им неточности при составлении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера не влекут утаивания имущества.

В нарушение Регламента Совета он был лишен права дать пояснения по факту непредставления сведений об этих счетах на заседании Совета.

По мнению З.В.М, решения должны приниматься Советом в соответствии с Уставом большинством голосов от установленной численности депутатов. Такие же правила предусмотрены пунктом 9 Порядка принятия решения. При установленной численности 15 депутатов "за" проголосовало только 7 депутатов, то есть менее половины.

Решением Одинцовского городского суда Московской области от 9 марта 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 12 июля 2021 года, в удовлетворении административного иска отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2022 года состоявшиеся по делу судебные акты отменены, административное дело направлено на новое рассмотрение в Одинцовский городской суд Московской области.

Решением Одинцовского городского суда Московской области от 20 мая 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 14 сентября 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 7 ноября 2022 года, З.В.М. просит отменить состоявшиеся судебные постановления, вынести новое решение об удовлетворении административного иска.

Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, со ссылками на разъяснения Минтруда России настаивает на том, что не допускал нарушение, влекущее досрочное прекращение полномочий, поскольку имущество не скрывал, денежные средства (имущество) на банковских счетах отсутствовали, операции по ним не совершались в течение длительного времени, сами счета имуществом не являются.

По мнению З.В.М, порядок принятия оспариваемого решения не был соблюден. В частности, на заседании Совета он был лишен возможности дать пояснения по вопросу применения к нему мер ответственности и сообщить депутатам об ошибочности сведений, изложенных в представлении прокурора. Указанный вопрос был рассмотрен в составе вопроса "разное" без извещения как его самого, так и других депутатов. Кроме того, судами применена статья 35 Регламента Совета, который в указанной части признан недействующим. В решении Московского областного суда, а также в ответе Управления Минюста России по Московской области от 5 марта 2021 года N, направленном в адрес главы городского округа Власиха, указано, что любые решения Совета должны приниматься большинством голосов от установленной численности депутатов (8 голосов).

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу такие основания имеются.

В силу части 4 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к лицам, замещающим муниципальную должность, относятся, в частности, депутаты, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе.

В соответствии с частью 10.1 статьи 40 данного закона полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

Согласно части 7.1 названной статьи (в редакции, подлежащей применению к спорным правоотношениям) депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

В силу части 7.3.1 данной статьи к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, представившим недостоверные или неполные сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, если искажение этих сведений является несущественным, могут быть применены следующие меры ответственности: предупреждение; освобождение депутата, члена выборного органа местного самоуправления от должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления с лишением права занимать должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления до прекращения срока его полномочий; освобождение от осуществления полномочий на постоянной основе с лишением права осуществлять полномочия на постоянной основе до прекращения срока его полномочий; запрет занимать должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления до прекращения срока его полномочий; запрет исполнять полномочия на постоянной основе до прекращения срока его полномочий.

Как установлено судом апелляционной инстанции, в сведениях о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2019 год депутат З.В.М. не указал сведения о двух счетах, открытых в ПАО "Сбербанк" и в ПАО "Росбанк". Кроме того, в сведениях о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2019 год своей супруги З.В.М. не указал сведения о двух счетах, открытых в ПАО "Сбербанк", а также указал недостоверные сведения о дате открытия третьего счета.

Прокурором Третьей прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области направлено представление от 10 августа 2020 года N года об устранении данных нарушений федерального законодательства.

Решением Совета депутатов городского округа Власиха от 21 октября 2020 года N по результатам рассмотрения представления прокурора на основании части 7.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" досрочно прекращены полномочия депутата З.В.М. в связи с несоблюдением им обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 73-ФЗ "О противодействии коррупции". За данное решение проголосовали 7 из 13 присутствующих депутатов (всего численный состав Совета депутатов - 15 человек).

Суд первой инстанции счел, что решение о прекращении полномочий депутата З.В.М. было принято необходимым количеством голосов на основании статьи 35 Регламента Совета.

Соглашаясь с таким выводом городского суда и отклоняя довод З.В.М. о том, что статья 35 названного Регламента признана недействующей апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2022 года по делу N, суд апелляционной инстанции счел, что указанная норма Регламента утратила силу со дня вынесения апелляционного определения, но по состоянию на 21 октября 2020 года являлась действующей и подлежала применению.

С таким выводом судебная коллегия согласиться не может.

Исходя из предписаний части 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при несоответствии подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд должен принимать решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В пункте 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что суд не применяет нормативный правовой акт, противоречащий закону или иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, независимо от того, был ли он оспорен в другом деле, и руководствуется нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. При применении нормативных правовых актов, издаваемых на основе и во исполнение законов (подзаконные акты), суд обязан проверить, являются ли они действующими, в том числе не отменены (изменены) ли они издавшим их органом. Если нормативный правовой акт признан недействующим в другом деле, рассмотренном, по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд ссылается на соответствующее решение, вступившее в законную силу.

Вопреки приведенному регулированию, суд апелляционной инстанции счел, что оспариваемое решение принято необходимым количеством голосов на основании статьи 35 Регламента Совета, которая, по мнению суда, являлась действующей и подлежала применению по состоянию на 21 октября 2020 года.

Между тем, данная норма была признана недействующей апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2022 года по делу N. Представляя в материалы дела копию данного судебного акта, З.В.М. поставил перед судом вопрос о неприменении недействующей нормы при разрешении настоящего спора (т. 4 л.д. 173-181), что согласуется с положениями абзаца восьмого пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Таким образом, вывод суда о принятии оспариваемого решения необходимым количеством голосов основан на применении недействующих, не соответствующих закону положений муниципального нормативного правового акта.

Вопрос о том, позволяют ли результаты голосования считать оспариваемое решение принятым исходя из порядка его принятия, установленного в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", судом не обсуждался.

Доводы кассационной жалобы З.В.М. об иных существенных нарушениях порядка принятия решения, касающихся неизвещения о рассмотрении Советом вопроса применения мер ответственности, непредоставления слова на заседании Совета, лишения возможности дать депутатам пояснения об ошибочности сведений, изложенных в представлении прокурора, требуют установления обстоятельств и оценки доказательств, на которые ссылается заявитель кассационной жалобы в обоснование своих доводов. Аналогичные доводы были заявлены в апелляционной жалобе, однако фактически не были проверены судом апелляционной инстанции в соответствии с положениями статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

С учетом изложенного судебная коллегия находит апелляционное определение подлежащим отмене с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 14 сентября 2022 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Московский областной суд в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 27 января 2023 года.