Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16 января 2023 г. по делу N 8а-36905/2022[88а-2810/2023-(88а-36221/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Софронова В.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Самойловой Л. П, Кореневой Н. А, Каптур С. П. на решение Чеховского городского суда Московской области от 3 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 23 мая 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Самойловой Л. П, Кореневой Н. А, Каптур С. П. к администрации городского округа Чехов Московской области (далее - администрация городского округа) о признании незаконными действий по проведению общественных слушаний в формате видеоконференц-связи, признании незаконным проведение общественных слушаний в формате видеоконференц-связи, признании результатов общественных слушаний недействительными.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Самойлова Л.П, Коренева Н.А, Каптур С.П. обратились в суд с указанным административным исковым заявлением к администрации городского округа о признании незаконными действий по проведению общественных слушаний в формате видеоконференц-связи, признании незаконным проведения общественных слушаний в формате видеоконференц-связи, признании результатов общественных слушаний недействительными.

Требования административные истцы обосновали тем, что административным ответчиком не была соблюдена процедура организации и проведения публичных слушаний по обсуждению проекта технической документации на новую технику, технологию "Установка ГЭС ЭТ обезвреживания свалочного газа", применяемую на полигоне ТКО "Кулаковский", об изменении формата слушаний на режим видеоконференц-связи граждане должным образом не извещались, в связи с чем их право на участие в слушаниях было нарушено.

Решением Чеховского городского суда Московской области от 03 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 23 мая 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 22 ноября 2022 года через Чеховский городской суд Московской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 13 декабря 2022 года, заявители ставят вопрос об отмене судебных актов в связи с несоответствием выводов, изложенных в судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильным применением норм материального права, а также нарушением норм процессуального права.

В обоснование доводов жалобы указывают, что судами при вынесении обжалуемых судебных актов не дана оценка всем доказательствам, представленным административными истцами и не опровергнутыми административными ответчиками. При вынесении оспариваемых решений суды не приняли во внимание факт прямого противодействия к участию в слушаниях со стороны администрации городского округа как административным истцам, так и другим гражданам, несмотря на то, что данный факт был установлен в ходе судебного заседания, как исследованными судом доказательствами (показаниями административных истцов, видеозаписью, допросами свидетелей), так и позицией административного ответчика, подтвердившего недопуск жителей городского округа Чехов Московской области к участию в общественных слушаниях.

Относительно доводов кассационной жалобы администрацией городского округа представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций такого характера нарушений не допущено.

Как усматривается из материалов дела и состоявшихся по нему судебных актов, постановлением главы городского округа Чехов Московской области от 28 октября 2020 года N 0087-ПГ (далее постановление от 28 октября 2020 года N 0087-ПГ) на 30 ноября 2020 года в 16 час. 00 мин. по адресу: "адрес" было назначено проведение общественных обсуждений в форме общественных слушаний по обсуждению проекта технической документации на новую технику, технологию "Установка ГЭС ЭТ обезвреживания свалочного газа", применяемую на полигоне ТКО "Кулаковский".

Этим же постановлением ответственным за организацию и проведение общественных слушаний назначено МБУ "Экология и природопользование городского округа Чехов", утвержден порядок проведения общественных обсуждений в форме общественных слушаний, предусматривающий размещение экспозиции демонстрационных материалов по объекту государственной экологической экспертизы в здании МБУ "Экология и природопользование городского округа Чехов" с 30 октября по 30 ноября 2020 года включительно и порядок направления предложений и замечаний по предмету общественных обсуждений.

Постановлением главы городского округа Чехов Московской области от 26 ноября 2020 года N 0093-ПГ на основании статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", постановления Губернатора Московской области от 12 марта 2020 года N 108-ПГ "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Московской области", письма Серпуховского территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Московской области от 26 ноября 2020 года N 4965-04, в постановление от 28 октября 2020 года N 0087-ПГ были внесены изменения в части формы проведения общественных обсуждений - в режиме видео-конференцсвязи на официальном сайте администрации городского округа в сети "Интернет".

По результатам проведения общественных обсуждений в форме общественных слушаний был составлен протокол от 30 ноября 2020 года, в котором нашли отражение цели и ход проведения общественных слушаний, количество участников (113 человек на момент подключения прямого эфира и 166 человек к моменту окончания слушаний), поступавшие замечания, рекомендации и вопросы. Общественные слушания были признаны состоявшимися, при этом было отмечено, что работа по информированию населения на этом не завершается, так как после окончания общественных слушаний заказчиком в течение 30 дней будут приниматься замечания и предложения от граждан и общественных организаций по проектной документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду.

Применив к рассматриваемым правоотношениям нормы Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", а также во взаимосвязи с ними требования Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденного Приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 года N 372 (далее Положение об оценке воздействия хозяйственной деятельности), установив юридически значимые обстоятельства данного дела, суд первой инстанции, позицию которого поддержал суд апелляционной инстанции, пришел к выводам о том, что целью проведения общественных слушаний является выявление именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер, информационное сообщение о проведении публичных слушаний было доведено до общественности, материалы, касающиеся выносимого на общественное обсуждение вопроса, были размещены в свободном доступе, общественные слушания с участием жителей состоялись и по результатам общественных обсуждений был составлен протокол, содержание которого являлось общедоступным и при установленных обстоятельствах сделал заключение об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного иска.

При этом суд учитывал, что выбранная в условиях неблагоприятной эпидемиологической обстановки форма проведения общественных слушаний в режиме видеоконференц-связи не может расцениваться как нарушающая права административных истцов, поскольку также предполагает личное участие граждан в дистанционном формате.

Оценивая доводы административных истцов о том, что постановление главы городского округа Чехов Московской области от 26 ноября 2020 года N 0093-ПГ "О внесении изменений в постановление от 28 октября 2020 года N 0087-ПГ" не было опубликовано в установленном порядке, а представленный суду дополнительный выпуск газеты "Чехов сегодня" N 46 (2355) от 27 ноября 2020 года имеет признаки подложности и является недопустимым доказательством, суд первой инстанции указал, что в ответ на запрос суда ГАУ МО "Чеховское информационное агентство Московской области" подтвердило, что указанный выпуск газеты с изменениями выпускался дополнительным тиражом в рамках муниципального контракта, а иные обстоятельства, а именно, отсутствие информации о данном выпуске на официальном сайте газеты, отсутствие в свободном доступе иных печатных экземпляров этого выпуска могут являться основанием для проведения соответствующей проверки компетентными органами, в ходе судебного заседания представителем административных истцов было подтверждено, что такие обращения с их стороны имели место, данное право ими реализуется, при этом решений по указанному вопросу до настоящего времени не принято.

Проверяя довод апелляционной жалобы о том, что при проведении общественных слушаний присутствовало менее 2/3 членов комиссии, что является нарушением пункта 2.5 Методических рекомендаций органам местного самоуправления Московской области по проведению общественных обсуждений объектов государственной экологической экспертизы на территории Московской области, утвержденных распоряжением Минэкологии Московской области от 18 марта 2016 года N 198-РМ, суд апелляционной инстанции констатировал, что он не может служить основанием для удовлетворения административного иска, поскольку согласно пункту 1.1 указанных Методических рекомендаций они носят рекомендательный характер, а действующее законодательство не устанавливает указанное обстоятельство в качестве основания для безусловного признания протокола заседания общественных обсуждений недействительным.

При этом суд апелляционной инстанции учитывал и то обстоятельство, что распоряжением Министерства экологии и природопользования Московской области от 30 апреля 2021 года N 384-РМ было утверждено заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проекта технической документации на новую технику, технологию "Установка ГЭС ЭТ обезвреживания свалочного газа, применяемая на полигоне ТКО "Кулаковский", и указал на избрание административными истцами ненадлежащего способа защиты нарушенного права.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций отвечают задачам и принципам административного судопроизводства, соответствуют обстоятельствам дела и согласуются с положениями действующего законодательства, регулирующими спорные правоотношения и подлежащими применению в настоящем деле.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9 часть 1; статьи 42 и 58).

К законодательным актам, направленным на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, в частности, относится Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", который регулирует отношения в области экологической экспертизы и направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду (преамбула).

Статьей 3 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" установлены принципы экологической экспертизы, среди которых предусмотрен принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения.

Процедура проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду была установлена действующим на момент возникновения спорных отношений Положением об оценке воздействия хозяйственной деятельности.

К числу полномочий, закрепленных статьей 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" за органами местного самоуправления, относятся полномочия по организации общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

В соответствии с пунктом 4.9 Положения об оценке воздействия хозяйственной деятельности порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Все решения по участию общественности оформляются документально. При этом заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком. Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, установлены Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", в соответствии с которым к формам общественного контроля отнесены общественное обсуждение (пункт 1 статьи 24) и общественные (публичные) слушания (пункт 1 статьи 25).

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

Таким образом, организация публичных слушаний при проведении экологической экспертизы является обязательной, порядок проведения общественного обсуждения, общественных (публичных) слушаний и определения их результатов устанавливается их организатором в соответствии с законодательством Российской Федерации, на основании решений органов местного самоуправления публичное обсуждение может проводиться в онлайн-режиме, его результаты имеют рекомендательный характер, не порождающий непосредственно правовых последствий ввиду отсутствия властного начала.

По результатам исследования и оценки доказательств по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом установленных по делу обстоятельств суды пришли к верным выводам о том, что порядок организации и проведения публичных слушаний административным ответчиком был соблюден, мнение заинтересованных лиц нашло отражение в протоколе, который содержал предусмотренные законодательством сведения и при этом доказательств невозможности реализовать свои права на участие в общественных слушаниях в рамках их проведения в дистанционной форме административными истцами представлено не было.

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Совокупность таких условий при рассмотрении настоящего административного дела не установлена.

В кассационной жалобе заявители указывают на то, что им и другим участникам со стороны административного ответчика оказывалось противодействие и не было предоставлено возможности участвовать в общественных слушаниях, что не было принято во внимание судами при рассмотрении заявленных требований.

Вместе с тем, все поставленные административными истцами вопросы являлись предметом рассмотрения судов и в судебных актах отражено решение по ним и мотивы принятого решения, в связи с чем согласиться с утверждениями заявителей о нерассмотрении их доводов судами оснований не имеется.

Иные доводы кассационной жалобы о процессуальных нарушениях, которые, по мнению заявителей, допущены судами, не могут повлечь отмену состоявшихся судебных актов, поскольку нарушение норм процессуального права является основанием для отмены решений судов первой и апелляционной инстанций, если это нарушение привело к принятию неправильного решения. Таких нарушений по настоящему делу не установлено.

По своей сути доводы кассационной жалобы свидетельствуют не о допущенных судами нарушениях норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, а о несогласии ее авторов с установленными по делу фактическими обстоятельствами, направлены на их переоценку, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Кассационная жалоба не содержит ссылок на предусмотренные частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для пересмотра обжалуемых судебных актов в порядке кассационного производства.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Чеховского городского суда Московской области от 3 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 23 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Самойловой Л. П, Кореневой Н. А, Каптур С. П. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 30 января 2023 года.

Председательствующий

Судьи