Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 г. по делу N 8а-22072/2022[88а-1688/2023-(88а-22008/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Феофиловой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Пермского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 октября 2022 года по административному делу N3а-429/2022 по административному иску прокурора Пермского края к Правительству Пермского края о признании не действующим в части Постановления правительства Пермского края.

Заслушав доклад судьи Феофиловой Л.В, заключение прокурора Трошкиной А.В, полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Пермского края от 12 января 2022 года N 3-п "Об утверждении порядка государственного надзора за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций" утвержден Порядок государственного надзора за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее - Порядок).

Пунктом 5.2 указанного Порядка определено, что в досудебном порядке жалоба подается контролируемым лицом в Министерство, должностному лицу, определяемому в соответствии с пунктом 5.3 настоящего Порядка, в электронном виде через единый портал государственных и муниципальных услуг и (или) региональный портал государственных и муниципальных услуг (далее - единый портал).

Данное постановление опубликовано на официальном Интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 13 января 2022 года и 17 января 2022 года в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 2.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением к Правительству Пермского края о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу пункта 5.2 Порядка в части слов "в электронном виде через единый портал государственных и муниципальных услуг и (или) региональный портал государственных и муниципальных услуг".

В обоснование заявленных требований указывает, что порядок проведения плановых и внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления регулируется статьей 77 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), которой какие-либо требования к процедуре досудебного обжалования их результатов не установлены, в том числе и к форме подачи жалоб. Вопреки указанным положениям в оспариваемом пункте 5.2 Порядка указано на возможность подачи жалобы органом местного самоуправления только в электронном виде. Полагает, что такой подход противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, нарушает права и законные интересы муниципальных образований, поскольку необоснованно ограничивает право на выбор способа обжалования результатов контрольных (надзорных) мероприятий.

Решением Пермского краевого суда от 28 июня 2022 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 октября 2022 года решение краевого суда отменено, принято новое решение, которым пункт 5.2 Порядка признан недействующим в той мере, в которой он не предусматривает подачу жалобы, содержащей сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, в форме документа на бумажном носителе, с момента вступления в законную силу данного апелляционного определения.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 30 ноября 2022 года представителем административного ответчика Правительства Пермского края, со ссылкой на нарушение норм процессуального и материального права, поставлен вопрос об отмене апелляционного определения, оставлении в силе решения Пермского краевого суда.

Представителем Министерства территориальной безопасности Пермского края в письменном отзыве поддержаны доводы кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о рассмотрении кассационной жалобы извещены заблаговременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что судом апелляционной инстанции такого рода нарушения не допущены.

В соответствии с ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В силу ч. 2 ст. 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Правильно применив положения Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ), Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Закона Пермского края от 07 сентября 2007 года N 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края", Регламента подготовки проектов правовых актов Правительства Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 5 октября 2007 г. N 223-П, Указа Губернатора Пермского края от 14 декабря 2021 года N 170 "О Порядке опубликования правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, председателя Правительства Пермского края, Администрации губернатора Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края, организации опубликования законов Пермского края", суды пришли к верному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным лицом, в пределах компетенции, в надлежащей форме, с соблюдением порядка принятия и введения в действие.

Проанализировав положения статьи 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, статьи 27 Федерального закона N 68-ФЗ, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, что законодательством, имеющим большую юридическую силу, не урегулирован вопрос о форме предъявления жалобы в компетентный орган при обжаловании решений контролирующих органов о реализации органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, при этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации обладают полномочиями по утверждению порядка государственного надзора за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Отказывая в удовлетворении требований заместителя прокурора Пермского края, суд первой инстанции пришел к выводу, что определенный оспариваемой нормой порядок положениям указанных федеральных законов не противоречит, прав органов местного самоуправления, осуществляющих свою деятельность с учетом соблюдения принципа обеспечения возможности предоставления муниципальной услуги в электронной форме, не нарушает.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая обжалуемое судебное постановление, судебная коллегия указала, что судом первой инстанции допущено неверное толкование норм материального права, нарушение норм процессуального права, изложенных в части 7, пункте 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возлагающих на суд обязанность при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверять законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Руководствуясь положениями Федерального закона N 68-ФЗ, Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне", Федерального закона от 29 июля 2004 года N 98-ФЗ "О коммерческой тайне", Инструкции по обеспечению режима секретности в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации 05 января 2004 года N 3-1, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что пункт 5.2 Порядка в той мере, в которой он не предусматривает подачу органами местного самоуправления жалобы, содержащей сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, в форме документа на бумажном носителе, противоречит федеральным законам, ограничивающим размещение в открытых информационных системах и информационно-коммуникационных сетях сведений, отнесенной к государственной тайне, иной охраняемой законом тайне.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме, в том числе соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (подпункт 3 части 8 названной статьи).

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что в апелляционном определении указываются обстоятельства дела, установленные судом апелляционной инстанции; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при вынесении определения; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (п. 5 ч. 2).

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд апелляционной инстанции выполнил приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Удовлетворяя заявленные требования, верно исходил из того, что оспариваемое положение нормативного правового акта не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Приведенные в кассационной жалобе доводы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судом было допущено неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного решения и могли бы служить основанием для отмены апелляционного определения.

Вывод суда основан на анализе норм материального права, регулирующих как порядок обжалования решений контрольного (надзорного) органа, так и правоотношения, связанные с ограничением распространения и доступа к информации, составляющей государственную и коммерческую тайну, и, оценив их в совокупности, пришел к выводу о противоречии пункта 5.2 Порядка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно Закону "О государственной тайне, "О коммерческой тайне", части 1.1 статьи 40 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ, Инструкции по обеспечению режима секретности в Российской Федерации от 05 января 2004 года.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции с указанными выводами соглашается.

Наличие в Порядке нормы, отдельно регулирующей порядок подачи жалобы, содержащей сведения и документы, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну - пункта 5.4, согласно которому жалоба, содержащая сведения и документы, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, подается контролируемым лицом в Министерство, должностному лицу, определяемому в соответствии с пунктом 5.3 настоящего Порядка, без использования единого портала и рассматривается с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной или иной охраняемой законом тайне, основанием для отмены судебного акта, предусмотренным частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не является.

Предметом настоящего административного спора являлся нормоконтроль конкретной нормы Порядка.

Оспариваемый пункт 5.2 Порядка, являясь общей нормой, исключений в части подачи жалоб, содержащих сведения и документы, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, отсылок к положениями пункта 5.4 Порядка, не содержит.

Кассационная жалоба каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены обжалуемого судебного акта, не содержит и сводится к выражению несогласия с произведенной оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств.

Предусмотренных ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Пермского края - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 01 февраля 2023 года

Председательствующий

Судьи: