Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 г. по делу N 8а-22076/2022[88а-1684/2023-(88а-22004/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Феофиловой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Тюменской области "Областная больница N19" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 26 сентября 2022 года по административному делу N2а-1438/2022 по административному иску прокурора Тюменского района Тюменской области к Департаменту здравоохранения Тюменской области, государственному бюджетному учреждению здравоохранения Тюменской области "Областная больница N19" о признании бездействия незаконным, возложении обязанности укомплектовать учреждение врачебными кадрами.

Заслушав доклад судьи Феофиловой Л.В, пояснения представителя административного ответчика Марковой Н.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Трошкиной А.В, против удовлетворения кассационной жалобы возражавшей, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Прокурор Тюменского района обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к государственному бюджетному учреждению здравоохранения Тюменской области "Областная больница N19" (далее по тексту - ГБУЗ ТО "Областная больница N 19") о признании незаконным бездействия по укомплектованию врачебными кадрами: заведующими филиалами и амбулаториями - 7 (Боровская участковая больница, Московская врачебная амбулатория, Успенская участковая больница, Червишевская врачебная амбулатория, Онохинская врачебная амбулатория, Каскаринская врачебная амбулатория); врачом-оториноларингологом (филиал Винзилинской поликлиники), 2 врачами - онкологами (поликлиника ГБУЗ ТО "Областная больница N19"); зубной врач (филиал Богандинской поликлиники); 2 врачами - неврологами (поликлиника ГБУЗ ТО "Областная больница N19"); медицинскими сестрами (Каскаринская врачебная амбулатория, Кулаковская врачебная амбулатория, филиал Винзилинской поликлиники, филиал Червишевской врачебной амбулатории); фельдшерами (Салаирский фельдшерско-акушерский пункт, филиал Успенской участковой больницы, филиал Мальковской врачебной амбулатории, филиал Боровской участковой больницы, филиал Винзилинской поликлиники); возложении обязанности в срок до 31 декабря 2021 года укомплектовать учреждение врачебными кадрами по указанным вакансиям.

Заявленные требования мотивированы тем, что прокуратурой Тюменского района по поручению прокуратуры Тюменской области осуществляются надзорные мероприятия за исполнением законодательства в сфере реализации национального проекта "Здравоохранение", в том числе в части укомплектования медицинскими кадрами, доступности и качества медицинских услуг. Проверкой ГБУЗ ТО "Областная больница N19" установлено, что на 08 апреля 2021 года существует потребность во врачебных кадрах: врачи - 12 ставок, средний медицинский персонал - 12, 25 ставки. Отсутствие заведующих, врачей-терапевтов, врачей-неврологов, врача-оториноларинголога, врачей-онкологов, а также среднего медицинского персонала в филиалах, амбулаториях, фельдшерско-акушерских пунктах ГБУЗ ТО "Областная больница N19" значительно снижает качество оказания медицинской помощи совершеннолетним гражданам и несовершеннолетним пациентам на территории Тюменского района в сельской местности.

Решением Тюменского районного суда Тюменской области от 19 мая 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 26 января 2022 года решение суда отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Тюменский районный суд.

При новом рассмотрении судом к участию в деле в качестве административного ответчика привлечен Департамент здравоохранения Тюменской области.

Определением суда от 19 мая 2022 года принят отказ прокурора от иска о признании незаконным бездействия, возложении обязанности укомплектовать учреждение врачебными кадрами в части следующих должностей и количества ставок: заведующие филиалами амбулаториями - 2 ставки: Боровская участковая больница, Каскаринская врачебная амбулатория; врач - отоларинголог - 1 ставка (филиал Винзилинской поликлиники); врач - онколог - 1 ставка (поликлиника ГБУЗ ТО "Областная больница N 19"); врач - невролог - 1 ставка поликлиника (ГБУЗ ТО "Областная больница N 19"); зубной врач - 1 ставка (филиал Богандинской поликлиники); фельдшеры - 3 ставки (Мальковская врачебная амбулатория, филиал Боровской участковой больницы, филиал Винзилинской поликлиники); медицинская сестра в филиале Червишевской врачебной амбулатории. Производство по делу в указанной части прекращено.

Решением Тюменского районного суда Тюменской области от 19 мая 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 26 сентября 2022 года решение суда отменено, принято новое решение, которым административные исковые требования прокурора удовлетворены. Признано незаконным бездействие ГБУЗ ТО "Областная больница N19" по укомплектованию врачебными кадрами, возложена обязанность в срок до 01 июня 2023 года укомплектовать указанное медицинское учреждение врачебными кадрами:

- заведующими филиалами и амбулаториями - 5 ставок (Московская врачебная амбулатория, Успенская участковая больница, Червишевская врачебная амбулатория, Онохинская врачебная амбулатория);

- врачом-онкологом - 1 ставка (поликлиника ГБУЗ ТО "Областная больница N19");

- врачом-неврологом - 1 ставка (поликлиника ГБУЗ ТО "Областная больница N19");

- зубным врачом -1 ставка (филиал Богандинской поликлиники);

- фельдшерами - 2 ставки (Салаирский фельдшерско-акушерский пункт, филиал Успенской участковой больницы);

- медицинскими сестрами - 4, 5 ставки (Каскаринская врачебная амбулатория, Кулаковская врачебная амбулатория, филиал Винзилинской поликлиники)".

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 01 декабря 2022 года представителем административного ответчика ГБУЗ ТО Областная больница N19, со ссылкой на наличие оснований, предусмотренных частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поставлен вопрос об отмене апелляционного определения.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о рассмотрении кассационной жалобы, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, представителей не направили.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, заслушав представителя административного ответчика, заключение прокурора, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции, в силу части 2 статьи 328 КАС РФ, являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения были допущены при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции.

Согласно части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Необходимым условием признания бездействия организации незаконным по смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов граждан, организаций.

Из содержания судебных актов и материалов дела следует, что ГБУЗ ТО "Областная больница N 19" является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, лицевой счет, круглую печать со своим наименованием, штамп, бланки (пункт 1.9 Устава), создано в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации органов государственной власти в сфере здравоохранения (пункт 2.2 Устава). Предметом деятельности ГБУЗ ТО "Областная больница N 19" является многопрофильная медицинская помощь, включающая в себя оказание лечебно-диагностической, профилактической, реабилитационной помощи детскому и взрослому населению (пункт 2.2 Устава). Согласно пункту 1.7 Устава учредителем и собственником имущества учреждения является Тюменская область. Функции и полномочия Учредителя осуществляются Департаментом здравоохранения Тюменской области, в ведении которого находится ГБУЗ ТО "Областная больница N 19". Уреждение имеет филиалы, перечисленные в пункте 1.4 Устава.

Для осуществления указанной деятельности ГБУЗ ТО "Областная больница N 19" получена лицензия N ЛО-72-01-003498 от 18 ноября 2020 года.

В ходе проведения прокуратурой Тюменского района надзорных мероприятий за исполнением законодательства в сфере реализации национального проекта "Здравоохранение", в том числе, в части укомплектования медицинских учреждений медицинскими кадрами, доступности и качества медицинских услуг, в ГБУЗ ТО "Областная больница N 19" выявлен факт ненадлежащего исполнения обязанности по укомплектованию указанного медицинского учреждения медицинскими кадрами, указанными в административном иске.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований прокурора о признании незаконным бездействия ГБУЗ ТО "Областная больница N19" по укомплектованию врачебными кадрами и возложении обязанности укомплектовать учреждение врачебными кадрами, суд первой инстанции указал, что Департаментом здравоохранения Тюменской области и ГБУЗ ТО "Областная больница N 19" были предприняты и предпринимаются исчерпывающие меры, направленные на укомплектование штата ГБУЗ ТО "Областная больница N 19" необходимыми врачебными кадрами, при этом обращения в адрес прокуратуры пациентов филиалов медицинского учреждения не свидетельствуют о бездействии административных ответчиков, а указывают на существующую проблему в области медицины и вопроса обеспечения медицинскими кадрами учреждений повсеместно, в том числе в Тюменском районе.

С указанными выводами судебная коллегия суда апелляционной инстанции не согласилась, установив на основании материалов дела факты обращений граждан, связанных с несвоевременным оказанием медицинской помощи и отсутствием медицинских кадров, судебная коллегия пришла к выводу, что факт нарушения прав жителей населенных пунктов Тюменского района, являющихся пациентами филиалов ГБУЗ ТО "Областная больница N 19", выразившегося в несвоевременном оказании медицинской помощи, вызванном непринятием надлежащих мер по укомплектованию медицинского учреждения медицинскими кадрами, подтверждается материалами административного дела, а принятые ГБУЗ ТО "Областная больница N 19" меры по укомплектованию учреждения необходимыми врачебными кадрами не являются исчерпывающими.

С данными выводами судебная коллегия не соглашается по следующим основаниям.

В пункте 6 статьи 4 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-Ф3 "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) в числе основных принципов охраны здоровья названы доступность и качество медицинской помощи.

Согласно пунктам 1, 2 ст. 10 Федерального закона N 323-ФЗ доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются, в том числе, организацией оказания медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства, месту работы или обучения и наличием необходимого количества медицинских работников, и уровнем их квалификации.

В соответствии с ст.ст.32, 33 названного Федерального закона медицинская помощь оказывается медицинскими организациями и классифицируется по видам, условиям и форме оказания такой помощи.

Пунктом 7 Правил организации деятельности поликлиники (Приложение N 1 к Положению об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденному приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 15 мая 2012 года N543н), предусмотрено, что структура поликлиники и штатная численность устанавливаются главным врачом поликлиники или руководителем медицинской организации (ее структурного подразделения), в структуру которой она входит, исходя из объема проводимой лечебно-диагностической работы, с учетом рекомендуемых штатных нормативов, установленных приложением N2 к Положению об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденному названным приказом, уровня и структуры заболеваемости и смертности, половозрастного состава населения, его плотности, а также иных показателей, характеризующих здоровье населения.

Согласно ст.37 Федерального закона N 323-ФЗ медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации.

В материалы дела представлены доказательства, подтверждающие совершение административным ответчиком мер, направленных на комплектование лечебного учреждения.

Так, через интерактивный портал Департамента труда и занятости селения Тюменской области направляются сведения о вакантных должностях.

Также информация о вакантных должностях размещена на сайте лечебного учреждения.

Между ГБУЗ ТО "Областная больница N 19" и ГАПОУ ТО Тюменский колледж" ежегодно заключаются договоры на оказание образовательных услуг по программе среднего профессионального образования по направлению "Сестринское дело".

ГБУЗ ТО "Областная больница N19" проводится иная работа по привлечению специалистов на вакантные должности: приглашения на работу размещены на официальном сайте учреждения, на сайтах рекрутинговых агентств, поданы заявки в медицинские университеты и центры занятости.

Для укомплектования врачебными кадрами медицинских организаций Тюменской области организован целевой прием в ФГБОУ ВО Тюменский государственный медицинский университет" Минздрава России.

В целях повышения результативности целевой подготовки Специалистов студентам 4, 5 и 6 курсов, обучающимся в Тюменском ГМУ по направлениям "Лечебное дело", "Педиатрия" и "Стоматология", выплачиваются меры поддержки за счет средств областного бюджета в зависимости от успеваемости.

Также граждане, обучающиеся по образовательной программе высшего образования, заключили договоры о целевом обучении с Департаментом здравоохранения Тюменской области.

По сведениям, предоставленным Департаментом здравоохранения Тюменской области, в Тюменской области реализуются меры социальной поддержки, направленные на привлечение и закрепление медицинских работников в медицинских организациях: осуществление стимулирующих выплат старшему и среднему медицинскому персоналу, обеспечение жилыми помещениями.

Таким образом, из материалов дела следует, что административными ответчиками приняты возможные и незапрещенные законом меры для обеспечения надлежащего оказания медицинской помощи, привлечения и доукомплектования ГБУЗ ТО "Областная больница N 19" медицинским персоналам.

Данные обстоятельства оставлены судебной коллегией без внимания и надлежащей правовой оценки применительно к положениям законодательства, регулирующего оказание медицинской помощи.

Суд также не выяснял, имелись ли у ГБУЗ ТО "Областная больница N 19" иные организационно-правовые механизмы обеспечения доукомплектования вакантных должностей, апелляционное определение не содержит ссылки на несоответствие оспариваемого бездействия нормативным правовым актам.

В силу изложенного, нельзя признать правильным выводы суда апелляционной инстанции о том, бездействие ГБУЗ ТО "Областная больница N 19", выразившееся в непринятии надлежащих мер по укомплектованию указанных должностей, противоречит действующему законодательству.

Согласно статье 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

В силу части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.

Принимая новое решение по делу, суд апелляционной инстанции возложил на ГБУЗ ТО "Областная больница N 19" обязанность в срок до 01 июня 2023 года укомплектовать указанное медицинское учреждение зубным врачом - 1 ставка (филиал Богандинской поликлиники). Между тем, судебной коллегией не учтено, что производство по указанному требованию прекращено определением Тюменского районного суда Тюменской области от 19 мая 2022 года, которое не было предметом апелляционного обжалования, вступило в законную силу.

На основании вышеизложенного, у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для разрешения требований в указанной части.

Указанное позволяет сделать вывод о том, что суд апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционной жалобы вышел за пределы заявленных исковых требований, что является нарушением требований статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Допущенные судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела нарушения норм процессуального права являются существенными, повлияли на исход дела, в связи с чем апелляционное определение подлежит отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела следует учесть изложенное, установить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения требований и вынести решение в строгом соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 26 сентября 2022 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в судебную коллегию по административным делам Тюменского областного суда.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 января 2023 года

Председательствующий

Судьи: