Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 января 2023 г. по делу N 66а-346/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и

Селиверстовой И.В.

при секретаре Постниковой К.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-91/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Тверская генерация" об оспаривании абзаца первого пункта 6.102 Правил благоустройства территории города Твери, утвержденных решением Тверской городской Думы от 16 октября 2014 года N 368, в части

по апелляционным жалобам Тверской городской Думы и администрации города Твери на решение Тверского областного суда от 25 октября 2022 года, которым названное выше административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В, объяснения представителя Тверской городской Думы по доверенности Никифоровой И.В. и представителя администрации города Твери по доверенности Никитиной Т.Б, поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Тверской городской Думы от 16 октября 2014 года N 368 утверждены Правила благоустройства территории города Твери (далее - Правила благоустройства).

Названное решение органа местного самоуправления и Правила благоустройства территории города Твери были опубликованы в муниципальной общественно-политической газете "Вся Тверь", N 79 (493), 24 октября 2014 года.

Общество с ограниченной ответственностью "Тверская генерация" (далее - ООО "Тверская генерация", Общество) обратилось в Тверской областной суд с административным иском о признании не действующим абзаца первого пункта 6.102 Правил благоустройства города Твери, утвержденных решением Тверской городской Думы от 16 октября 2014 года N 368, в части слов "выданного на основании договора о производстве земляных работ, заключаемого с уполномоченным структурным подразделением Администрации города Твери" со дня вступления в законную силу решения суда.

В обоснование требований ссылалось на то, что данные Правила благоустройства в оспариваемой части не соответствуют федеральному законодательству, не предоставляющему органам местного самоуправления права принимать нормативные правовые акты, содержащие в себе нормы гражданского законодательства.

Решением Тверского областного суда от 25 октября 2022 года административный иск удовлетворен; судом признан не действующим со дня вступления в законную силу решения суда абзац первый пункта 6.102 Правил благоустройства территории города Твери, утвержденных решением Тверской городской Думы от 16 октября 2014 года N 368, в части слов "выданного на основании договора о производстве земляных работ, заключаемого с уполномоченным структурным подразделением Администрации города Твери"; с Тверской городской Думы в пользу ООО "Тверская генерация" в возмещение расходов по уплате госпошлины взыскано 4500 рублей.

Мотивированное решение изготовлено судом 28 октября 2022 года.

Не согласившись с данным решением, 25 ноября 2022 года представитель администрации города Твери по доверенности Чеканова Т.Н. подала апелляционную жалобу, в которой просит отменить названный выше судебный акт и принять по делу новый об отказе в удовлетворении административного иска.

В обоснование доводов жалобы указывает, что оспариваемая норма не противоречит принципу свободы договора, не регулирует гражданско-правовые отношения и не распространяет требование о заключении договора на объекты и земельные участки, не находящиеся в распоряжении муниципалитета.

Также указывает, что довод административного истца о том, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 26 октября 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" не основан на законе, судом не установлены обстоятельства, подтверждающие действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи.

По мнению подателя жалобы, оспариваемая норма устанавливает равные условия для всех лиц, которым она адресована, издана в целях минимизации риска случайного повреждения муниципального имущества, что неизбежно при проведении земляных работ.

Полагает, что ссылка административного истца на то, что оказание муниципальной услуги не может быть поставлено в зависимость от наличия или отсутствия договора, не обоснована, поскольку заключение подобного договора в отношении муниципального имущества не противоречит нормам земельного законодательства. Предметом подобного договора является не использование земельного участка, а обязательство по восстановлению движимых объектов муниципального имущества, расположенных в границах земельного участка, на котором планируется проведение земляных работ, с целью обеспечить сохранность муниципального имущества и не является формой предоставления земельного участка в контексте статьи 39.34 Земельного кодекса Российской Федерации. Требования административного истца направлены на ограничение гражданских прав муниципального образования как равноправного участника гражданско-правовых отношений.

Также не согласившись с постановленным решением, 28 ноября 2022 года представитель Тверской городской Думы по доверенности Никифорова И.В. подала апелляционную жалобу, в которой с учетом дополнений от 8 декабря 2022 года, просит отменить названный выше судебный акт и принять по делу новый об отказе в удовлетворении административного иска, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов жалобы указывает, что решением Тверской городской Думы от 16 октября 2014 года N 368 соответствует компетенции представительного органа и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

По мнению подателя жалобы, оспариваемая норма предусматривает необходимость заключения договора только в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена, и направлена не на создание обременительных требований к гражданам и организациям, а на минимизацию риска случайного повреждения муниципального имущества, его защиту и выступает гарантом прав собственности муниципального образования.

В качестве довода жалобы указывает, что договор призван зафиксировать состояние муниципального имущества до проведения работ и установить обязательства и ответственность лица, проводящего работы, по приведению муниципального имущества в надлежащее состояние после проведения земляных работ. Следовательно, урегулированы не гражданско-правовые отношения, а отношения по владению, пользованию, распоряжению муниципальным имуществом, которое составляет экономическую основу местного самоуправления и муниципальную казну.

Относительно доводов апелляционных жалоб участвовавшим в деле прокурором и представителем административного истца поданы письменные возражения об их несостоятельности и законности судебного акта.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не направляли, представитель административного истца письменно просит о рассмотрении дела в свое отсутствие.

С учетом положений статей 10, 150, 213 (часть 5), 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных названным Кодексом, если иное не установлено настоящим Кодексом, рассмотрение административного дела по апелляционным жалобе, представлению осуществляется коллегиально.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемая норма не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов административного дела, основным видом деятельности ООО "Тверская генерация" является производство пара и горячей воды (тепловой энергии) тепловыми электростанциями (35.30.11), которая связана с эксплуатацией на территории города Твери линейных объектов.

Названная деятельность связана, в том числе с необходимостью проведения земляных работ на территории муниципального образования город Тверь, которым предшествует необходимость получения разрешения в администрации города Твери.

Ранее Общество неоднократно обращалось с заявлениями о выдаче разрешения на проведение земляных работ для аварийного ремонта теплотрассы, а также заключало договор о производстве земляных работ (N 4 от 31 декабря 2021 года).

Судебная коллегия находит, что Общество является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом.

Проверяя полномочия органа на принятие акта, соблюдение процедуры его принятия и опубликования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Из положений статьи 132 Конституции Российской Федерации и пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) следует, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, к которым федеральным законодательством отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Судом было установлено и следует из материалов административного дела, что абзацем первым пункта 6.102 Правил благоустройства в первоначальной редакции было установлено, что на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, юридическим лицам и физическим лицам запрещается проведение всех видов земляных работ (производство дорожных, строительных, аварийных и прочих работ) без письменного разрешения, выданного на основании договора о производстве земляных работ, заключаемого с уполномоченным структурным подразделением администрации города Твери. Разрешение на производство земляных работ выдается уполномоченным структурным подразделением администрации города Твери на основании заявления хозяйствующего субъекта или физического лица. Форма заявления на получение разрешения на производство земляных работ, форма разрешения и порядок его получения устанавливаются постановлением администрации города Твери.

Решением Тверской городской Думы от 27 октября 2017 года N 22 (316) абзац первый пункта 6.102 Правил благоустройства был изложен в следующей редакции: "На земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, юридическим лицам и физическим лицам запрещается проведение всех видов земляных работ (производство дорожных, строительных, аварийных и прочих работ) без письменного разрешения, выданного на основании договора о производстве земляных работ, заключаемого с уполномоченным структурным подразделением администрации города Твери".

Решением того же представительного органа от 15 декабря 2020 года N 289 были внесены изменения в Правила благоустройства, в том числе в абзаце первом пункта 6.102 слова "государственной или муниципальной собственности" были заменены словами "муниципальной собственности, или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена".

Анализ приведенного позволил суду первой инстанции прийти к верному выводу, что обязанность юридических и физических лиц заключить договор о производстве земляных работ с уполномоченным структурным подразделением Администрации города Твери для получения письменного разрешения, без которого запрещается проведение всех видов земляных работ на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, была установлена первоначальной редакцией оспариваемого нормативного правового акта.

Соблюдение требований законодательства, устанавливающих полномочия Тверской городской Думы на принятие Правил благоустройства территории города Твери в первоначальной редакции (решение Тверской городской Думы от 16 октября 2014 года N 368), форму, вид, процедуру их принятия и правила введения в действие, было ранее проверено и установлено вступившим в законную силу решением суда от 5 апреля 2022 года по административному делу N 3а-52/2022 по административному иску заместителя Московского межрегионального транспортного прокурора о признании не действующими пунктов 2.5, 6.74 Правил благоустройства территории города Твери, утвержденных решением Тверской городской Думы от 16 октября 2014 года N 368.

В соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства соблюдения требований законодательства, устанавливающих полномочия Тверской городской Думы на принятие Правил благоустройства территории города Твери, форму, вид, процедуру их принятия и правила введения в действие, оспариванию в рамках настоящего административного дела не подлежат.

С учетом изложенного, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах компетенции Тверской городской Думы, в соответствии с предусмотренной процедурой, в надлежащих форме и виде, опубликован и введен в действие в установленном порядке.

Данные обстоятельства участвующими в деле лицами в ходе судебного разбирательства не оспаривались и судебный акт в данной части ими не обжалуется.

Оценивая соответствие оспариваемой части Правил благоустройства территории города Твери нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под благоустройством понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленной на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Согласно положениям Федерального закона N 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования представляют собой муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (абзац 22 части 1 статьи 2); правила благоустройства территории муниципального образования регулируют вопросы, в том числе: содержание территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; проектирование, размещение, содержание и восстановление элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; порядок проведения земляных работ (пункты 1, 3, 12 части 2 статьи 45.1); при этом по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а органы местного самоуправления, утверждая правила благоустройства территории городского округа и решая вопросы местного значения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7).

В пункте 1.5 Правил благоустройства отражено, что в целях их реализации используется следующее понятие земляных работ - производство работ, связанных со вскрытием грунта на глубину более 30 сантиметров (за исключением пахотных работ, работ по посадке и удалению деревьев, кустарников и других зеленых насаждений), забивкой и погружением свай при возведении объектов и сооружений всех видов, прокладкой подземных и наземных инженерных сетей, коммуникаций, а равно добыча общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатация бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения.

В данном случае, оспариваемые положения абзаца первого пункта 6.102 Правил благоустройства возлагают на юридических и физических лиц обязанность заключить договор о производстве земляных работ с уполномоченным структурным подразделением Администрации города Твери для получения письменного разрешения, без которого запрещается проведение всех видов земляных работ на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Суд первой инстанции верно указал на то, что в силу оспариваемых положений Правил благоустройства заключение договора на проведение всех видов земляных работ на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, не основано на волеизъявлении сторон, а носит обязательный характер, и в зависимость от факта его заключения поставлена выдача разрешения на проведение всех видов земляных работ на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

В силу положений пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ) выдача такого разрешения является муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, предшествует началу проведения земляных работ и не охватывается понятием порядка проведения земляных работ, который в силу приведенных выше норм Федерального закона N 131-ФЗ может быть урегулирован правилами благоустройства территории муниципального образования.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводом суда привой инстанции о неправомерности установленной оспариваемыми положениями Правил благоустройства обязанности заключить договор на производство земляных работ ввиду следующего.

В силу пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы гражданского законодательства относятся к ведению Российской Федерации.

В соответствии положениями Гражданского кодекса Российской Федерации договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (пункт 1 статьи 420); гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (пункт 1 статьи 2); гражданское законодательство состоит из названного Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 приведенного Кодекса (статьи 3), а нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному Кодексу (пункт 2 статьи 2), при этом отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 Кодекса, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и иным законам (пункт 3 статьи 3); на основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права (пункт 4 статьи 3); министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами (пункт 7 статьи 3).

Суд первой инстанции в обжалуемом решении верно указал, что названные выше нормы Гражданского кодекса Российской Федерации не предоставляют органам местного самоуправления права принимать нормативные правовые акты, содержащие в себе нормы гражданского законодательства, не допускает этого и Федеральный закон N 131-ФЗ.

По смыслу Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, осуществление нормотворческих полномочий не является произвольным, нормативные правовые акты не должны содержать обременительные требования к гражданам и организациям.

Согласно пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена названным кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

При этом обязанность заключать договор может быть введена только Гражданским кодексом Российской Федерации или иными законами, но не нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункты 1 и 2 статьи 445 названного Кодекса).

Следует признать, что обязанность заключить такой договор в случае проведения земляных работ, понятие которым дано в пункте 1.5 Правил благоустройства, с использованием земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не предусмотрена ни Гражданским кодексом Российской Федерации, ни иным законом.

Согласно подпункту 1 пункта 4 статьи 39.34 Земельного кодекса Российской Федерации в целях проведения инженерных изысканий либо капитального или текущего ремонта линейного объекта на срок не более одного года разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, выдается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2014 года N 1244 были утверждены Правила выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которые устанавливают порядок выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, предусмотренных пунктом 1 статьи 39.34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Названными выше Правилами обязанность заключить договор о производстве земляных работ с органом местного самоуправления, его уполномоченным структурным подразделением также не предусмотрена.

Проанализировав приведенные выше нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемая норма, как устанавливающая обязанность заключить указанный договор (понуждающая к заключению этого договора), требованиям пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации противоречит, а заключение договора основано не на волеизъявлении сторон, носит обязательный характер, противоречит выше приведенным нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, что недопустимо.

Судом первой инстанции также было установлено и не опровергнуто административным ответчиком, что оспариваемые положения Правил благоустройства получили реализацию в подпункте "д" пункта 2.6 административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешений на производство земляных работ на территории города Твери", утвержденного постановлением Администрации города Твери от 19 апреля 2012 года N 779, устанавливающего исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для оказания муниципальной услуги.

Данным подпунктом в редакции постановления Администрации города Твери от 26 мая 2015 года N 701, принятого в целях приведения административного регламента в соответствие с решением Тверской городской Думы от 16 октября 2014 года N 368 "Об утверждении Правил благоустройства территории города Твери", в числе исчерпывающего перечня документов, необходимых для оказания данной муниципальной услуги, предусмотрен договор на производство земляных работ.

Согласно подпункту "а" пункта 2.7 названного административного регламента "Основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги", в случае непредставления полного комплекта документов, необходимых для получения разрешения, указанных в пункте 2.6 настоящего Регламента, в их числе и договора на производство земляных работ, принимается решение об отказе в предоставлении муниципальной услуги.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулирует Федеральный закон N 210-ФЗ, согласно которому он содержит прямой запрет органам местного самоуправления требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг, а также требовать осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг и получения документов и информации, предоставляемых в результате предоставления таких услуг, включённых в перечни, указанные в части 1 статьи 9 этого же закона (пункты 1 и 3 части 1 статьи 7).

Статья 9 Федерального закона N 210-ФЗ, устанавливающая требования к оказанию услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления, в том числе и муниципальных услуг, закрепляет право представительного органа местного самоуправления утверждать такие перечни нормативным правовым актом (пункт 3 части 1).

По смыслу приведенной в предыдущем абзаце нормы в перечень могут включаться не любые действия, а исключительно те, без которых невозможно предоставление муниципальной услуги, и которые совершаются организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг.

При этом частью 6 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ установлен исчерпывающий перечень документов, которые, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами, определяющими порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, могут быть затребованы у заявителя муниципальных услуг.

Федеральный законодатель, обязывая органы местного самоуправления предоставлять муниципальную услугу в соответствии со стандартом, в статье 14 названного выше закона устанавливает закрытый перечень вопросов, которые должны быть регламентированы стандартом муниципальной услуги: наименование услуги и органа, предоставляющего ее, результат и срок, правовые основания предоставления муниципальной услуги, исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия, исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления услуги, а также для отказа в её предоставлении, размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении услуги и при получении результата предоставления услуги, срок регистрации запроса заявителя о предоставлении услуги, требования к помещениям, в которых предоставляются услуги, показатели доступности и качества услуги, требования, учитывающие особенности предоставления услуги в многофункциональных центрах и в электронной форме.

Исходя из анализа приведенных выше норм, федеральный законодатель, регулируя общественные отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, не предусматривает возможность заключения какого-либо договора с органами местного самоуправления как условия получения такой услуги.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым соглашается судебная коллегия, что оспариваемыми положениями Правил благоустройства к юридическим и физическим лицам, имеющим намерение получить муниципальную услугу - разрешение на производство земляных работ в соответствии с Федеральным законом N 210-ФЗ, предъявляются обременительные требования.

При этом, как верно казал суд в обжалуемом решении, установление обязанности заключить договор на производство земляных работ не регулирует порядок проведения земляных работ, а направлено на регулирование отношений по предоставлению муниципальной услуги - разрешения на проведение земляных работ, что в силу части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам, регулируемым правилами благоустройства территории муниципального образования, не относится.

Доводы представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, повторяющиеся в апелляционных жалобах, о том, что договор о производстве земляных работ призван зафиксировать состояние муниципального имущества до проведения работ, установить обязательства, а также ответственность лица, проводящего работы, по приведению муниципального имущества в надлежащее состояние после выполнения земляных работ, с учетом противоречия оспариваемых положений Правил благоустройства требованиям пункта 1 статьи 421 и статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации, влекущего признание их не действующими, действительно правового значения не имеют, кроме того, обязательства и ответственность лица, проводящего такие работы, в том числе по приведению имущества в надлежащее состояние, предусмотрены положениями пунктов 6.103 - 6.126 Правил благоустройства, выдаваемыми разрешениями на производство земляных работ, а также следуют из положений Глав V.6 и IХ Земельного Кодекса Российской Федерации, положений Гражданского кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия полагает необходимым отметить, что, вопреки доводам апелляционных жалоб, положениями статьи 39.35 Земельного кодекса Российской Федерации прямо закреплено, что в случае, если использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании разрешений на использование земель или земельных участков привело к порче либо уничтожению плодородного слоя почвы в границах таких земель или земельных участков, лица, которые пользовались такими землями или земельными участками, обязаны: привести такие земли или земельные участки в состояние, пригодное для их использования в соответствии с разрешенным использованием; выполнить необходимые работы по рекультивации таких земель или земельных участков.

Доводы апелляционных жалоб о том, что оспариваемые положения Правил благоустройства не устанавливают гражданско-правовых норм, были предметом оценки суда первой инстанции и правомерно признаны им не состоятельными, основанными на неверном толковании норм права и противоречащими фактическим обстоятельствам.

Также как и ссылки на соответствие оспариваемой нормы положениям статьи 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", частью 2 которой предусмотрено, что прокладка, переустройство, перенос инженерных коммуникаций, их эксплуатация в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог осуществляются владельцами таких инженерных коммуникаций или за их счет на основании договора, заключаемого владельцами таких инженерных коммуникаций с владельцем автомобильной дороги, и разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом (в случае, если для прокладки, переноса или переустройства таких инженерных коммуникаций требуется выдача разрешения на строительство), поскольку названный Федеральный закон регулирует правоотношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, каковой в соответствии с пунктом 6 статьи 3 настоящего федерального закона признается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, а не в сфере благоустройства, равно как и правила благоустройства согласно части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ вопросы дорожной деятельности не регулируют.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, проанализировав приведенные выше нормы материального права, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований к удовлетворению заявленных ООО "Тверская генерация" требований.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции с учетом приведенного выше.

Таким образом, позиция суда основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Поскольку оспариваемые положения нормативного правового акта применялись до принятия решения суда, на основании этого акта были реализованы права участников регулируемых ими правоотношений, суд первой инстанции правомерно признал их не действующими со дня вступления решения в законную силу.

Также судом верно разрешен вопрос о распределении судебных расходов и со ссылкой на часть 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Тверской городской Думы в пользу административного истца в возмещение расходов по уплате госпошлины, уплаченной при предъявлении настоящего административного иска в суд согласно платежному поручению от 8 июля 2022 года N 19705, взыскано 4 500 рублей.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Тверского областного суда от 25 октября 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Тверской городской Думы и администрации города Твери - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 31 января 2023 года.

Председательствующий

Судьи