Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 января 2023 г. по делу N 8а-26163/2022[88а-877/2023-(88а-24998/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Евтифеевой О.Э.

судей Черемисина Е.В, Виноградовой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Салмина Михаила Алексеевича, поданную 11 ноября 2022 г, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 3 августа 2022 г, по административному делу N 2а-1612/2022 по административному исковому заявлению Салмина Михаила Алексеевича о признании решений Министерства имущественных отношений Иркутской области N 27-26878Ф-2исх/21 от 16 декабря 2021 г. и N 27-26872Ф-2исх/21 от 15 декабря 2021 г. незаконными.

Заслушав доклад судьи Евтифеевой О.Э,

УСТАНОВИЛА:

Салмин М.А. обратился в Октябрьский районный суд г. Иркутска с административными исковыми заявлениями, объединенными в одно производство, о признании незаконными решений Министерства имущественных отношений Иркутской области NФ- N от 16 декабря 2021 г. и N от 15 декабря 2021 г. об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков.

В обоснование требований указано, что Салмину М.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес". В целях перераспределения земельного участка в соответствии со схемой перераспределения земельного участка, Салмин М.А. обратился в Министерство имущественных отношений Иркутской области с заявлением от 15 ноября 2021 г. о заключении соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и земельного участка с кадастровым номером N

Решением Министерства имущественных отношений Иркутской области N от 16 декабря 2021 г. в заключении соглашения о перераспределении земельных участков отказано с указанием на то, что схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению, разработана с нарушением требований к образуемым земельным участкам, без учета утвержденного документа территориального планирования. Образование земельного участка нарушит требования, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами.

Кроме того, Салмину М.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес". В целях перераспределения земельного участка в соответствии со схемой перераспределения земельного участка, Салмин М.А. обратился в Министерство имущественных отношений Иркутской области с заявлением от 15 ноября 2021 г. о заключении соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и земельного участка с кадастровым номером N.

Решением Министерства имущественных отношений Иркутской области N от 16 декабря 2021 г. в заключении соглашения о перераспределении земельных участков отказано по аналогичным основаниям.

Полагает отказы незаконными, нарушающими права и законные интересы, препятствующими в перераспределении принадлежащих ему земельных участков с землями, государственная собственность на которые не разграничена.

Решением Октябрьского районного суда г. Иркутска от 26 апреля 2022 г. административные требования удовлетворены, решение Министерства имущественных отношений Иркутской области от 15 декабря 2021 г. N об отказе в заключении соглашения о перераспределении земель и решение Министерства имущественных отношений Иркутской области от 16 декабря 2021 г. N об отказе в заключении соглашения о перераспределении земель признаны незаконными, на Министерство имущественных отношений Иркутской области возложена обязанность устранить допущенное нарушение путем повторного рассмотрения по существу заявлений Салмина М.А.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным дела Иркутского областного суда от 3 августа 2022 г. решение Октябрьского районного суда г. Иркутска от 26 апреля 2022 г. отменено, принято по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований Салмина М.А.

В кассационной жалобе Салмин М.А. ставит вопрос об отмене апелляционного определения, просит оставить в силе решение районного суда.

В обоснование жалобы указывает на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела. Указывает, на необоснованность применения судом подпункта 2 пункта 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) вместо подпункта 3 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ, а также ошибочное толкование судом апелляционной инстанции пункта 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", пункта 5 статьи 27 ЗК РФ. Настаивает, что противоречит обстоятельствам дела вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии в заявлении цели перераспределения земельного участка в виде исключения недостатков участка. Указывает, что в отношении территории, где располагаются его земельные участки, проект межевания территории не утверждался. Земельный участок находится в 14 километрах от аэропорта, на более близком расстоянии расположены многоквартирные дома, имеющие высотность 18 и более этажей. Полагает, что нахождение земельного участка в приаэродромной территории не является основанием для отказа в перераспределении земельного участка. Земельные участки, расположенные на приаэродромной территории, не включены в перечь, указанный в пункте 5 статьи 27 ЗК РФ.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке извещены. В судебное заседание не явились, в том числе в Октябрьский районный суд г. Иркутска, с использованием систем видео- конференцсвязи которого было обеспечено участие в судебном заседании. О причинах неявки суд не уведомили, об отложении рассмотрения кассационной жалобе не заявляли. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

Судами установлено, что Салмин М.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1 250 кв.м, расположенного по адресу: "адрес" и земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1 250 кв.м, расположенного по адресу: "адрес".

Земельные участки отнесены к категории земель населенных пунктов, имеют вид разрешенного использования - под жилую индивидуальную застройку.

15 ноября 2021 г. в целях перераспределения земельных участков в соответствии со схемой перераспределения Салмин М.А. обратился в Министерство имущественных отношений Иркутской области с заявлениями о заключении соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и земельных участков, соответственно с кадастровыми номерами N

Министерством имущественных отношений Иркутской области в заключении соглашений о перераспределении земельных участков отказано, о чем Салмину М.А. направлены ответы от 15 декабря 2021 г. N (земельный участок N) и от 16 декабря 2021 г. N (земельный участок N).

В обоснование отказов указано, что к заявлениям приложены схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории в соответствии с которыми в результате перераспределения предстоит образовать земельные участки, соответственно, площадью 1 481 кв.м. N) и 1 500 кв.м. (N). Указано, что согласно Генеральному плану Мамонского муниципального образования, утвержденному решением Думы Мамонского муниципального образования от 25 сентября 2013 г. Nд, образуемые земельные участки расположены в границах зоны застройки индивидуальными отдельно стоящими жилыми домами с приусадебными земельными участками (1-3 эт.); в границах объекта местного значения: водовод (план). В соответствии с требованиями подпунктов 11, 12 пункта 9 статьи 39.29, подпунктом 6 пункта 16 статьи 11.10, пунктом 6 статьи 11.9 ЗК РФ, указано, что схема расположения земельного участка разработана с нарушением требований к образуемым земельным участкам, без учета утвержденного документа территориального планирования. Образование земельного участка нарушит требования, установленные ЗК РФ, другими федеральными законами.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемых отказов в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, указав, что возможность перераспределения земель и земельных участков, находящихся в государственной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка, установлена законом, образуемые земельные участки расположены в границах зоны застройки индивидуальными отдельно стоящими жилыми домами с приусадебными земельными участками, не установлено, что перераспределение земельных участков приведет к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и созданию препятствий для рационального использования и охраны земель, а также нарушению требований, установленных Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами.

Судебная коллегия, проверяя законность решения в апелляционном порядке, признала выводы районного суда ошибочными. Указано, что из заявлений Салмина М.А. и представленных материалов дела не следует, что административный истец испрашивал земельный участок в порядке перераспределения в целях исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы. Земельные участки с кадастровыми номерами N прямоугольной формы, имеют четкие границы. Совокупность условий, предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ, для перераспределения земель отсутствовала. Перераспределение земельных участков не тождественно приобретению дополнительного, нового земельного участка, использование процедуры перераспределения земельных участков в целях увеличения площади ранее приобретенных земельных участков, законом не предусмотрено. Указано также, что уполномоченный на принятие решений о перераспределении земельных участков орган - Министерство имущественных отношений Иркутской области, при принятии решений не связан мнением органа местного самоуправления. Оспариваемые отказы не связаны с планированием на испрашиваемых земельных участках объектов федерального, регионального и местного значения.

Руководствуясь разъяснениями, изложенными в пункте 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г..N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", ссылаясь на сведения, предоставленные Администрацией Иркутского муниципального образования, согласно которым испрашиваемые земельные участки находятся в границах зоны с особыми условиями использования территории - в границах приаэродромной территории аэродрома гражданской авиации Иркутск, реестровый N, а также в границах третьей подзоны приаэродромной территории аэродрома гражданской авиации Иркутск, реестровый N, апелляционная коллегия пришла к выводу, что установлены иные, не предусмотренные оспариваемыми отказами ограничения, а именно: расположение земельных участков в границах указанной зоны с особыми условиями использования территории препятствует перераспределению земельных участков, следовательно, оспариваемые административным истцом отказы Министерства Имущественных отношений Иркутской области являются законными, что послужило основанием для отмены решения районного суда и принятия нового решения об отказе в удовлетворении требований.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с выводами судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда в связи со следующим.

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 ЗК РФ граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Земельные участки образуются в соответствии с пунктом 1 статьи 11.2 ЗК РФ при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в следующих случае перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Согласно пункту 2 статьи 39.28 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.29 ЗК РФ в целях заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, гражданин или юридическое лицо - собственники таких земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в уполномоченный орган.

Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства (пункт 2 статьи 11.10 ЗК РФ).

В соответствии с подпунктами 11 и 12 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ, уполномоченный орган принимает решение об отказе заключения соглашения о перераспределении земельных участков, в случае, если: имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса (подпункт 11); приложенная к заявлению о перераспределении земельных участков схема расположения земельного участка разработана с нарушением требований к образуемым земельным участкам или не соответствует утвержденным проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории (подпункт 12).

Согласно подпункту 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ, основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

Образование земельных участков в соответствии с пунктом 6 статьи 11.9 ЗК РФ не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Министерство имущественных отношений Иркутской области в обоснование отказов в заключении соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, сославшись при этом на положения подпунктов 11, 12 пункта 9 статьи 39.29, подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10, пункта 6 статьи 11.9 ЗК РФ, указало на то, что приложенные к заявлениям схемы расположения земельных участков разработаны с нарушением требований к образуемым земельным участкам, без учета документа территориального планирования.

Указано, что в соответствии с Генеральным планом Мамонского муниципального образования, утвержденного решением Думы Мамонского муниципального образования от 25 сентября 2013 г. N, образуемый земельный участок находится в границах объекта местного значения: водовод (планируемый).

Удовлетворяя требования, районный суд пришел к выводу, что указанные обстоятельства препятствием к заключению соглашения о перераспределении земельных участков не являются.

Отменяя решения суда, и принимая новое решение об отказе в удовлетворении требований, суд апелляционной инстанции указал на наличие иных оснований для принятия решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, которые не были указаны административным ответчиком в оспариваемых отказах.

Указанные выводы апелляционной коллегии не могут быть признаны правильными.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения органа государственной власти суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок его принятия и основания для принятия оспариваемого решения; соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (подпункты "б", "в" пункта 3 и пункт 4 части 9 статьи 226 КАС РФ).

Из разъяснений, содержащихся в пункте 61 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" следует, что исходя из статьи 178, части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении. При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия. Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

Указанное не было принято во внимание судом апелляционной инстанции, признавая оспариваемые акты Министерства имущественных отношений Иркутской области законными со ссылкой на основания, не изложенные в решениях органа государственной власти, судебная коллегия вышла за пределы предмета проверки, определенные статьей 226 КАС РФ, при этом основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении земель, изложенные административным ответчиком, а равно выводы районного суда по оценке их законности, фактически не получили правовой оценки. Допущенное нарушение норм процессуального права повлекло неправильные выводы судебной коллегии апелляционного суда, что является основанием для отмены апелляционного определения и направления административного дела на новое апелляционное рассмотрение.

При новом рассмотрении, в соответствии с требованиями статьи 308 КАС РФ судебной коллегии следует принять меры к истребованию и оценке актов территориального планирования (Генеральный план, в том числе карты планируемого разрешения объектов, Правила землепользования и застройки, и проч.) на которые административный ответчик ссылается в оспариваемых отказах, для оценки законности оспариваемых административным истцом решений государственного органа и правильного разрешения дела.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 3 августа 2022 г. отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок и порядке предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 12 января 2023 г.

Председательствующий:

Судьи: