Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 18 января 2023 г. по делу N 66а-35/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фомина М.В, судей Катанаевой А.С. и Колпаковой А.В.

при ведении протокола помощником судьи Бахтиновой В.В, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (УИД) 61ОS0000-01-2022-000174-16 (3а-165/2022) по административному исковому заявлению государственного унитарного предприятия Ростовской области "Управление развития систем водоснабжения" о признании не действующим в части постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 20 декабря 2021 г. N 71/20 "О корректировке долгосрочных тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ГУП РО "УРСВ" (ИНН 6167110467) на 2022 год", по апелляционным жалобам административного истца и Региональной службы по тарифам Ростовской области на решение Ростовского областного суда от 20 сентября 2022 г. об удовлетворении административного искового заявления, Заслушав доклад судьи Фомина М.В, объяснения представителя административного истца ФИО8 принимавшей участие в судебном заседании посредством видеоконференц-связи при содействии Ростовского областного суда, представителей административного ответчика Региональной службы по тарифам Ростовской области ФИО9 и ФИО10 поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО11 считавшего решение суда первой инстанции не подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

постановлением Региональной службы по тарифам Ростовской области (далее - РСТ Ростовской области, тарифный орган) от 20 декабря 2018 г. N 85/27 (с последующими изменениями, носящими технический характер, на основании постановлений РСТ Ростовской области от 28 марта 2019 г. N 11/6, от 18 июня 2019 г. N 26/2) для ГУП РО "УРСВ" установлены тарифы в сфере холодного водоснабжения и водоотведения с 1 января 2019 г. по 31 декабря 2023 г. с календарной разбивкой (филиал Белокалитвинский: на питьевую воду, на водоотведение; филиал "Дубовский": на питьевую воду; филиал "Октябрьский": на питьевую воду, на техническую воду; филиал Шахтинский: участок Шахтинский: на питьевую воду, на техническую воду, на водоотведение (очистка сточных вод п. Майский); участок г. Шахты: на питьевую воду, на транспортировку сточных вод) с разбивкой по полугодиям (приложение N 1) и долгосрочные параметры регулирования (базовый уровень операционных расходов, индекс эффективности операционных расходов, нормативный уровень прибыли, показатели энергосбережения и энергетической эффективности(уровень потерь воды и удельный расход электрической энергии)) (приложение N 2).

Постановлением РСТ Ростовской области от 20 декабря 2021 г. N 71/20 (с последующими изменениями, носящими технический характер, на основании постановления РСТ Ростовской области от 27 декабря 2021 г. N 74/10) предприятию установлены тарифы на 2022 г. с учетом корректировки согласно приложению к постановлению.

Первоначальный текст документа опубликован 22 декабря 2022 г. на Официальном портале правовой информации Ростовской области (http://pravo.donland.ru) и являлся действующим на день подачи административного искового заявления ГУП РО "УРСВ", оспорившего тарифы на 2022 год по основаниям несоответствия тарифного решения требованиям пунктов 16, 48, 64, 80 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения", и Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. N 1746-э.

По мнению административного истца, при корректировке тарифов органом регулирования неверно произведен расчет при определении результатов деятельности регулируемой организации по итогам отчетного периода в части фактических расходов на обретение электрической энергии; при определении плановых расходов на приобретение электрической энергии; органом регулирования не произведена корректировка необходимой валовой выручки (пос. Майский); при расчете плановых и фактических операционных расходов регулятором применена величина базового уровня операционных расходов, признанная установленной с нарушением порядка ее определена вступившим в законную силу решением суда.

Решением Ростовского областного суда от 20 сентября 2022 г. приложение к постановлению РСТ Ростовской области от 20 декабря 2021 г. N 71/20 признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, на РСТ Ростовской области возложена обязанность принять замещающий нормативный правовой акт.

В апелляционной жалобе РСТ Ростовской области просит решение суда отменить, как вынесенное с нарушением и неправильным применением норм материального права, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

ГУП РО "УРСВ" в своей апелляционной жалобе не соглашается с выводом суда об обоснованности определения расходов по статьям "Результаты деятельности регулируемой организации по итогам отчетного периода" (избыток средств), "Размер корректировки необходимой валовой выручки, определяемый с учетом отклонения фактических значений параметров регулирования от их плановых значений в тарифе на водоотведение п. Майский филиал Шахтинский".

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов сторонами, а также участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения представления в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Отношения по установлению тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении), постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406, которым утверждены Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. N 1746-э (далее - Методические указания N 1746-э).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении и водоотведении установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Из Положения о Региональной службе по тарифам Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 13 января 2012 г. N 20, следует, что РСТ Ростовской области является исполнительным органом государственной власти Ростовской области, уполномоченным на осуществление государственного регулирования цен (тарифов), устанавливает тарифы, в том числе в сфере водоснабжения и водоотведения.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами административного дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в правомочном составе, с соблюдением установленных законом требований к его форме, процедуре принятия и порядка опубликования, и по этим основаниям административным истцом не оспаривается.

В соответствии с положениями статьи 31 Закона о водоснабжении и водоотведении в сфере холодного водоснабжения регулированию подлежат тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение) и тарифы на водоотведение.

Согласно пункту 33 Основ ценообразования долгосрочные тарифы устанавливаются методом доходности инвестированного капитала и методом индексации на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов.

Расчет тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется исходя из объема поставленных товаров, оказанных услуг и величины необходимой валовой выручки, рассчитанной одним из методов, предусмотренных статьей 32 Закона о водоснабжении и водоотведении, в том числе методом индексации, при котором расчет осуществляется с учетом изменения цен на используемые при осуществлении регулируемых видов деятельности товары, работы, услуги.

ГУП РО "УРСВ", являясь организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности на территориях муниципальных образований Ростовской области посредством деятельности филиалов, в том числе, "Белокалитвинский", "Дубовский", "Шахтинский", 30 апреля 2021 г. обратилось в РСТ Ростовской области с заявлением о корректировке необходимой валовой выручки и долгосрочных тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, установленных с применением метода индексации, на 2022 год, на основании которого 17 мая 2021 г. регулятором было открыто дело N 40.3/519-537/17.05.2021.

По итогам проведенной специалистами тарифного органа экспертизы представленных предприятием обосновывающих материалов подготовлены заключения, по результатам рассмотрения которых 20 декабря 2021 г. принято оспариваемое тарифное решение.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления, поскольку расчет оспариваемых тарифов произведен регулирующим органом с нарушением положений законодательства, регулирующего данные правоотношения, что свидетельствует о противоречии оспариваемого тарифного решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении прав и законных интересов административного истца.

В данном случае для ГУП РО "УРСВ" 2022 год является четвертым годом долгосрочного периода регулирования с установлением одноставочных тарифов методом индексации на 5 лет.

При применении метода индексации регулируемые тарифы устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов, к которым в том числе относится базовый уровень операционных расходов (пункт 75, подпункт "а" пункта 79 Основ ценообразования, пункт 40 Методических указаний N 1746-э).

В судебном порядке установлена необоснованность расчета показателей базового уровня операционных расходов, являющегося долгосрочным параметром регулирования, и утверждение на его основе тарифов, без применения тарифной ставки рабочего первого разряда, установленной ОТС в ЖКХ РФ, утвержденным 8 декабря 2016 г, что повлекло признание недействующими приложений N1, N2 в части определения показателей базового уровня операционных расходов по всем видам регулируемой деятельности (филиал Белокалитвинский: на питьевую воду, на водоотведение; филиал Дубовский: на питьевую воду; филиал Шахтинский: участок Шахтинский: на питьевую воду, на техническую воду, на водоотведение (очистка сточных вод п. Майский); участок г. Шахты: на питьевую воду, на транспортировку сточных вод) к постановлению РСТ Ростовской области от 20 декабря 2018 г. N 85/27 об установлении предприятию долгосрочных тарифов.

Данные обстоятельства подтверждаются вступившим в законную силу решением Ростовского областного суда от 19 мая 2022 г. и административным ответчиком не оспариваются, как и факт непринятия на момент вынесения решения по настоящем делу замещающего тарифного решения.

Поскольку административным истцом были представлены суду доказательства, подтверждающие наличие обстоятельств, предусмотренных пунктом 33 Основ ценообразования, которые позволяют пересмотреть в течение долгосрочного периода регулирования параметры регулирования тарифов, в связи с признанием не действующим постановления N 85/27 в части определенного базового уровня операционных расходов по всем видам регулируемой деятельности, корректировка установленных постановлением от 20 декабря 2021 г. N 71/20 тарифов на 2022 год подлежит пересмотру.

Вопреки доводам РСТ Ростовской области выводы суда в данной части не свидетельствуют о нарушении установленного законодательством Российской Федерации порядка изменения тарифов.

В соответствии с пунктом 48 Основ ценообразования расходы регулируемой организации на приобретаемую электрическую энергию (мощность) определяются как сумма произведений расчетных экономически (технологически, технически) обоснованных объемов приобретаемых электрической энергии (мощности) на соответственно плановые (расчетные) цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность).

Плановые (расчетные) цены на электрическую энергию (мощность) определяются на основе информации, предусмотренной пунктом 22 настоящего документа (пункт 64 Основ ценообразования).

Согласно подпункту "в" пункта 22 Основ ценообразования при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, орган регулирования тарифов использует экономически обоснованные объемы потребления сырья, материалов, выполненных работ (услуг) и цены (тарифы) на них, сведения о которых получены из следующих источников информации, в том числе: прогнозные показатели, определенные в базовом варианте одобренных Правительством Российской Федерации сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, или (при наличии) следующие прогнозные показатели, определенные в базовом варианте уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: прогноз индекса потребительских цен (в среднем за год к предыдущему году); темпы роста цен на природный газ и другие виды топлива; темпы роста цен на электрическую энергию; темпы роста заработной платы.

В силу приведенных положений плановые тарифы на электрическую энергию на 2022 год при расчете затрат на приобретение электроэнергии подлежали определению РСТ исходя из фактических цен 2020 года с учетом индексов роста цен на электроэнергию на 2021-2022 годы, определенных прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 и 2022 годы.

Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации темпы роста цен (тарифов) на электроэнергию на 2021 и 2022 годы установлены в размере 3 % и 3, 8 %.

При этом, ГУП РО "УРСВ" указанные затраты заявлены без учета Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (далее - Прогноз) на 2022 год и на плановый 2023 и 2024 годы, поскольку заявление о корректировке подавалось до его опубликования (30 сентября 2021 г.).

При определении расчета по статье затрат "Плановые расходы на приобретение электрической энергии" на 2022 год регулятором использованы значения, заявленные ГУП РО "УРСВ" при подаче заявления о корректировке необходимой валовой выручки и долгосрочных тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения в апреле 2022 г, ввиду недопустимости принятия данных, превышающих указанные в заявлении предприятия о корректировке.

При этом такой подход применен органом регулирования для филиалов, у которых значение рассматриваемых затрат (по заявке предприятия) менее расчетного по актуальному прогнозу. В тарифе на водоотведение (очистка сточных вод п. Майский) филиала Шахтинский участок "Шахтинский" и в тарифе на питьевую воду филиала "Дубовский" (договор передачи электроэнергии с ПАО "МРСК Юга") органом регулирования расходы на приобретение электроэнергии определены с учетом приведенных выше положений прогноза.

Как правильно указал суд первой инстанции, такой подход противоречит пункту 22 Основ ценообразования, предписывающему правила определения расходов регулируемой организации на приобретаемую электрическую энергию с учетом прогнозных показателей.

В соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности основывается, в том числе на таких принципах как эффективное и рациональное использование энергетических ресурсов; поддержка и стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности; системность и комплексность проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности (статья 4).

В соответствии с абзацем 3 пункта 64 Основ ценообразования при снижении удельного расхода электроэнергии и объема используемой мощности средства, сэкономленные в результате уменьшения указанных расходов при условии выполнения производственной программы в полном объеме, не исключаются при расчете тарифов регулируемой организации в течение 5 лет, начиная от года, следующего за годом, в течение которого была получена экономия указанных средств.

Экономия средств, достигнутая регулируемой организацией в результате снижения расходов в предыдущий долгосрочный период регулирования, имеет место, если фактический объем операционных расходов и (или) расходов на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды регулируемой организации меньше величины таких расходов, установленных на долгосрочный период регулирования, и регулируемая организация исполняет обязательства, предусмотренные производственной программой в полном объеме (пункт 67 Основ ценообразования).

Согласно пункту 68 Основ ценообразования экономия средств, достигнутая регулируемой организацией в результате снижения расходов в каждом году долгосрочного периода регулирования, учитывается в составе необходимой валовой выручки в течение последующих пяти лет.

Системный анализ приведенных нормативных положений действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что, закрепляя гарантии в области ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения в виде сохранения экономии, получаемой от сокращения издержек, законодатель обеспечил возможность сохранения указанной экономии в распоряжении регулируемой организации в целях стимулирования дальнейшего роста эффективности.

Между тем, фактическое несение расходов регулируемой организации в меньшем размере, чем те, которые утверждены нормативными правовыми актами об установлении тарифов, подлежащих государственному регулированию, в отсутствие доказательств проведения предварительного согласования с тарифным органом мероприятий по оптимизации расходов, а также доказательств реального и объективного повышения эффективности работы организации в данный период, само по себе не может являться достаточным основанием для признания образовавшейся разницы между плановым и фактическим уровнем таких расходов экономией средств, которая должна быть оставлена в распоряжении регулируемой организации.

Поскольку ГУП РО "УРСВ" не выполнена производственная программа за 2020 год, что следует из исследованного судом первой инстанции отчета об исполнении производственной программы и не оспаривалось в пояснениях, данных представителем административного истца в судебном заседании суда первой инстанции, выявленное регулятором снижение затрат не может являться экономией в понимании пунктов 67 и 68 Основ ценообразования.

Разница между фактическими данными, определенными по итогам экспертизы с применением долгосрочных параметров регулирования, и фактическими затратами предприятия, определенными с учетом уровня потерь воды и фактическим удельным расходом электроэнергии на основании данных, представленных ГУП РО "УРСВ" через единую информационно-аналитическую систему в формате шаблонов по Стандартам, исключена из необходимой валовой выручки на основании пункта 16 Основ ценообразования как экономически не обоснованные доходы предприятия, полученные за счет снижения удельного расхода электроэнергии, и учтена как сумма избытка средств за отчетный период.

Постановлением РСТ Ростовской области от 20 декабря 2018 г. N 85/27 об установлении тарифов на 2019-2023 года необходимая валовая выручка утверждена на 2022 год в тарифе на водоотведение (очистка сточных вод пос. Майский) в размере 10449, 81 тыс. руб. и скорректирована в оспариваемом тарифном решении в размере 14354, 90 тыс. руб.

На основании пункта 91 Методических указаний органом регулирования рассчитан размер корректировки необходимой валовой выручки, осуществляемой с целью учета отклонения фактических значений параметров расчета тарифов за 2020 год от значений, учтенных при установлении тарифов, который составил 1023, 03 тыс. руб. (приложение 1.5 к заключению N 40.3/520/17.05.2021).

Указанная сумма разделена органом регулирования на три расчетных периода в расчете 0 руб. при расчете тарифа в 2022 году, 511, 515 тыс. руб. при расчете тарифа на 2023 года и 511, 515 тыс. руб. на 2024 год.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что такой подход органа регулирования направлен на достижение и соблюдение баланса экономических интересов организаций, осуществляющих холодное водоснабжение и (или) водоотведение, и их абонентов, преследует цель обеспечения равномерности и последовательности изменений тарифа, что соответствует общим принципам государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения, установленным статьей 3 Закона о водоснабжении и водоотведении, и не противоречит пункту 15 Основ ценообразования, а также пункту 11 Методических указаний N 1746-э.

При этом, поскольку размер корректировки определен регулятором исходя из значения базового уровня операционных расходов, признанного недействующим вступившим в законную силу решением суда, влекущем необходимость корректировки по всем филиалам, тарифное решение в указанной части обоснованно признано судом незаконным.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, что соответствует положениям части 2 статьи 215 КАС РФ, с возложением на тарифный орган обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим, в соответствии с положениями части 4 статьи 216 КАС РФ.

Выводы, изложенные в обжалуемом решении суда первой инстанции, доводами апелляционных жалоб не опровергаются, в связи с чем оснований для отмены состоявшегося по делу решения суд апелляционной инстанции не усматривает.

При этом решение суда в части вывода о признании тарифного решения недействующим с момента вступления решения суда в законную силу подлежит изменению, а приложение к постановлению Региональной службы по тарифам Ростовской области от 20 декабря 2021 г. N 71/20 - на основании пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ признанию недействующим с момента его принятия, поскольку с этой даты тарифное решение противоречило требованиям федерального законодательства, но утратило силу на дату принятия настоящего определения (постановления РСТ Ростовской области от 28 ноября 2022 г. N 69/25, от 20 декабря 2022 г. N 74/25, от 30 декабря 2022 г. N 78/2), в связи с чем признание его недействующим с иной даты не приведет к восстановлению нарушенных прав.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ростовского областного суда от 20 сентября 2022 г. изменить в части определения момента, с которого оспариваемый нормативный правовой акт признан недействующим, с указанием на признание приложения к постановлению Региональной службы по тарифам Ростовской области от 20 декабря 2021 г. N 71/20 недействующим с момента его принятия.

В остальной части решение Ростовского областного суда от 20 сентября 2022 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции по правилам главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение шести месяцев через суд первой инстанции.

Определение суда апелляционной инстанции в окончательной форме изготовлено 1 февраля 2023 г.

Председательствующий

Судьи