Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 25 января 2023 г. по делу N 66а-57/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Павловой О.А, судей Пластинина И.В, Шадриной Е.В, при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-99/2022 о признании не действующими в части решений Совета Прионежского муниципального района Республики Карелия от 22 июня 2021 г. N 7 "Об утверждении Генерального плана Рыборецкого вепсского сельского поселения" и N 8 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Рыборецкого вепсского сельского поселения" по апелляционной жалобе Фабрикантова Дмитрия Петровича на решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 октября 2022 г, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Курышкиной О.А, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

22 июня 2021 г. Советом Прионежского муниципального района Республики Карелия приняты решения N 7 "Об утверждении Генерального плана Рыборецкого вепсского сельского поселения" (далее также - Решение N 7, Генеральный план) и N 8 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Рыборецкого вепсского сельского поселения" (далее также - Решение N 8, Правила землепользования и застройки).

Данные документы официально опубликованы 25 июня 2021 г. в газете "Прионежье", N 24 (9456), а также на официальном сайте названного муниципального района http://www.prionego.ru.

Фабрикантов Д.П, являясь собственником доли в праве общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером N, расположенный на территории Рыборецкого вепсского сельского поселения и имеющий вид разрешённого использования: индивидуальные малоэтажные жилые дома с придомовыми участками, предназначенными для ведения традиционной хозяйственной деятельности, в том числе садоводство и огородничество, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании названных решений Совета Прионежского муниципального района Республики Карелия не действующими в части установления функциональной и территориальной зон озеленённых территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса (Р1) деревни Каскесручей, примыкающих к указанному земельному участку, полагая, что оспариваемое правовое регулирование осуществлено без учёта фактически сложившегося землепользования, чем нарушены требования части 1 статьи 9, части 1 статьи 34, части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований административный истец также указал, что Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки (в части) нарушаются его права собственника земельного участка, поскольку уведомлением Администрации Прионежского муниципального района Республики Карелия от 18 августа 2022 г. N 124 на его уведомление о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства на упомянутом земельном участке ему сообщено о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке ввиду того, что планируемый объект индивидуального жилищного строительства полностью расположен в 30-метровом защитном противопожарном расстоянии от зоны озеленённых территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (Р1), в котором согласно пункту 4.14. свода правил СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объёмно-планировочным и конструктивным решениям", размещение объекта индивидуального жилищного строительства не допускается.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 24 октября 2022 г. Фабрикантову Д.П. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционной жалобы Советом Прионежского муниципального района Республики Карелия и Администрацией Прионежского муниципального района Республики Карелия поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы, в которых обращается внимание суда апелляционной инстанции на то, что в связи с выдачей Администрацией Прионежского муниципального района Республики Карелия Фабрикантову Д.П. и другим сособственникам земельного участка с кадастровым номером N уведомления от 8 декабря 2022 г. N 175 о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на указанном земельном участке, Генеральный план и Правила землепользования и застройки в оспариваемой части перестали затрагивать права и законные интересы административного истца.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд исходил из того, что согласно статьям 24 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 и частям 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 14.1 части 1 статьи 4, пункту 2 статьи 16, части 1 статьи 20, части 1 статьи 23 устава муниципального образования "Прионежский муниципальный район Республики Карелия", принятого V сессией Совета Прионежского муниципального района Республики Карелия 22 декабря 2005 г, Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и утверждения, а также официального опубликования.

На основании части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом правильно принято во внимание, что решением Верховного Суда Республики Карелия от 20 декабря 2021 г. по административному делу N 3а-218/2021 установлено, что процедура принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки Советом Прионежского муниципального района Республики Карелия была соблюдена.

Проверяя доводы административного истца, суд пришёл к выводу о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки (в части) законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат.

С таким выводом суда судебная коллегия соглашается и находит его правильным.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план поселения относится к документам территориального планирования городского округа, в котором определяются границы функциональных зон и их функциональное назначение, и который утверждается на срок не менее чем двадцать лет (пункт 5 статьи 1, часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации к генеральному плану прилагаются материалы по обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Генеральный план поселения как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учёта потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления при подготовке и принятии генерального плана поселения определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на её возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учётом изложенного отнесение муниципальным правовым актом территории к определённой функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Из системного толкования положений пунктов 6 - 8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Содержание приведённых норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплён принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, земельный участок с кадастровым номером N непосредственно граничит с территорией, относящейся согласно Генеральному плану к функциональной зоне озеленённых территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса (Р1) и согласно Правилам землепользования и застройки к территориальной зоне озеленённых территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса (Р1).

Генеральный план и Правила землепользования и застройки основаны на проекте, выполненном обществом с ограниченной ответственностью "Архивариус", которым обоснованы и определены планы стратегического развития Рыборецкого вепсского сельского поселения на период с 2019 г. до 2039 г. по различным направлениям, включая создание благоприятной для населения среды жизнедеятельности с учётом экологических и санитарно-гигиенических условий.

Тем самым Генеральный план направлен не только на отражение существующей территории поселения, но и на планируемое развитие этой территории.

Одним из принципиальных положений Генерального плана является сохранение и развитие зелёных территорий общего пользования и организация рекреационных зон.

Согласно пояснительной записке материалов по обоснованию Генерального плана (том 2 Генерального плана) зона озеленённых территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) составляет 100, 42 га и планируется её увеличение на расчётный срок (2039 г.) до 108, 50 га (т. 1 л.д. 184).

Кроме того, из материалов дела усматривается, что при определении территории функциональной и территориальной зон озеленённых территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (Р1) было учетно письмо государственного казённого учреждения Республики Карелия "Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия" от 22 марта 2018 г. о том, что на территории Рыборецкого вепсского сельского поселения находится выявленный объект культурного наследия "Культовая роща", XIX-XX веков (т. 1 л.д.149-152, л.д. 160, 167 об.).

Таким образом, Генеральный план и конкретизирующие его Правила землепользования и застройки в оспариваемой административным истцом части отвечают критерию обоснованности и обусловлены долгосрочной стратегией развития территории Рыборецкого вепсского сельского поселения с учётом особенностей расположения каждой зоны и возможностью её дальнейшего использования.

Сравнительный анализ оспариваемых положений и действующего законодательства показывает, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки (в части) не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Апелляционная жалоба доводов, которые бы не были проверены и исследованы судом первой инстанции, не содержит, и, по сути, сводится к несогласию с правовой оценкой суда.

Выводы суда об отказе в удовлетворении административных исковых требований в решении подробно мотивированы, основаны на анализе законодательства, имеющего большую юридическую силу и регламентирующего правоотношения, по поводу которых возник спор, нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 октября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Фабрикантова Дмитрия Петровича - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи