Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 января 2023 г. по делу N 66а-129/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Ивановой В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-143/2022 по административному исковому заявлению прокурора Амурской области о признании недействующим нормативного правового акта в части, по апелляционной жалобе Тындинской городской Думы на решение Амурского областного суда от 26 сентября 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI принят Устав города Тынды от 26 декабря 2014 года N 42-НПА (далее - Устав города Тынды, Устав).

Решение опубликовано в издании "Авангард" от 3 февраля 2015 года N 4.

Прокурор Амурской области обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими следующие положения Устава города Тынды:

-пункт 4.1 части 1 статьи 9 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается отнесение к вопросам местного значения города Тынды осуществления муниципального контроля за исполнением единой теплоснабжающей организацией обязательств по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения;

-пункт 8 части 1 статьи 84.1 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается отнесение к полномочиям администрации города Тынды осуществления муниципального контроля за исполнением единой теплоснабжающей организацией обязательств по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения;

-пункт 5 части 1 статьи 9 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается отнесение к вопросам местного значения города Тынды осуществления муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве;

-пункт 1 части 1 статьи 70 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается отнесение к полномочиям администрации города Тынды осуществления муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве;

-пункт 28 части 1 статьи 9 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается отнесение к вопросам местного значения города Тынды осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории городского округа, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выявленных в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности);

-пункт 34 части 1 статьи 9 в той мере, в которой данной нормой к вопросам местного значения города Тынды отнесено "осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения" вместо "осуществления муниципального контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения";

-пункт 17 части 2 статьи 97.1;

-часть 1 статьи 9 в той мере, в которой данной нормой не отнесены к вопросам местного значения города Тынды принятие решений и проведение мероприятий по выявлению правообладателей ранее учтенных объектов недвижимости, направление сведений о правообладателях данных объектов недвижимости для внесения в Единый государственный реестр недвижимости;

-часть 2 статьи 13 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что организация и осуществление видов муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации";

-часть 2 статьи 102 в той мере, в которой данной нормой не предусмотрено, что оценке регулирующего воздействия не подлежат проекты нормативных правовых актов, разработанные в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на период действия режимов чрезвычайных ситуаций;

-абзац 2 части 2 статьи 136, абзац 2 части 3 статьи 137 в той мере, в которой данными нормами не предусматривается обязанность мэра города Тынды опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований уведомления о включении сведений об уставе муниципального образования, муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, предусмотренного частью 6 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований";

-пункт 44 части 1 статьи 9 в части не отнесения к вопросам местного значения городского округа (города Тынды) полномочий по организации в соответствии с федеральным законом выполнения комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территории;

-пункт 7 части 2 статьи 45 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается прекращение полномочий депутатов досрочно в случае прекращения гражданства Российской Федерации либо гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, наличия гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства гражданина Российской Федерации либо иностранного гражданина, имеющего право на основании международного договора Российской Федерации быть избранным в органы

местного самоуправления, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

-пункт 9 части 1 статьи 52 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается прекращение полномочий главы муниципального образования досрочно в случае прекращения гражданства Российской Федерации либо гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, наличия гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства гражданина Российской Федерации либо иностранного гражданина, имеющего право на основании международного договора Российской Федерации быть избранным в органы местного самоуправления, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

-часть 5 статьи 24 в той мере, в которой в данной норме не указаны положения, определяющие, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, в том числе посредством его размещения на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" или в случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на официальном сайте субъекта Российской Федерации или муниципального образования с учетом положений Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее в настоящей статье - официальный сайт), возможность представления жителями муниципального образования своих замечаний и предложений по вынесенному на обсуждение проекту муниципального правового акта, в том числе посредством официального сайта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений, в том числе посредством их размещения на официальном сайте;

-часть 6 статьи 24 в той мере, в которой в данной норме отсутствуют положения, определяющие, что по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся публичные слушания или общественные обсуждения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности;

-главу 4 в той мере, в которой данной главой не предусмотрены отдельные нормы (статьи), посвященные инициативным проектам как форме непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

Решением Амурского областного суда от 26 сентября 2022 года административные исковые требования прокурора Амурской области удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, Тындинская городская Дума обратилась в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и прекратить производство по делу. Полагает, что прокурор Амурской области вышел за рамки предоставленных статьей 128 Устава города Тынды, статьей 77 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", статьей 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Кроме того, в целях приведения Устава города Тынды в соответствие с действующим законодательством Тындинская городская Дума в настоящее время проводит мероприятия, направленные на внесение изменений в Устав, по требованиям, которые заявлены прокурором.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, выслушав объяснение лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 этого же федерального закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями на принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.

Устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 43 и часть 3 статьи 44 указанного федерального закона).

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Суд первой инстанции верно указал, что Устав принят Тындинской городской Думой в пределах компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, и по этим основаниям сторонами не обжалуется.

Проверив соответствие оспариваемых положений муниципального правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу о том, что заявленные требования прокурора Амурской области подлежат удовлетворению.

Так, согласно положениям 4.1, 5, 25, 30, 43, 44 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в действующей редакции (с учетом изменений, внесенных Федеральными законами от 22 декабря 2020 года N 445-ФЗ, от 11 июня 2021 года N 170-ФЗ, от 30 декабря 2020 года N 518-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся:

осуществление муниципального контроля за исполнением единой теплоснабжающей организацией обязательств по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения (пункт 4.1);

дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5);

утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выявленных в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа (пункт 25);

создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального, городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения (пункт 30);

организация в соответствии с федеральным законом выполнения комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территории (пункт 43);

принятие решений и проведение на территории муниципального, городского округа мероприятий по выявлению правообладателей ранее учтенных объектов недвижимости, направление сведений о правообладателях данных объектов недвижимости для внесения в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 44).

Между тем, как установлено судом положения пунктов 4.1, 5, 28, 34, 44 части 1, части 1 статьи 9 Устава города Тынды в оспариваемой части в соответствие с вышеуказанными нормами федерального закона не приведены.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что вышеприведенные нормы Устава города Тынды противоречат положениям норм федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Суд обоснованно признал недействующим положения пункта 17 части 2 статьи 97.1 Устава, поскольку Федеральным законом от 11 июня 2021 года N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" аналогичная норма, ранее содержащаяся в пункте 17 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", признана утратившей силу с 1 июля 2021 года.

Кроме того, Федеральным законом от 11 июня 2021 года N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" часть 2 статьи 17.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была изложена в новой редакции, вступившей в силу с 1 июля 2021 года, в соответствии с которой организация и осуществление видов муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Часть 2 статьи 13 Устава города Тынды предусматривает, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что часть 2 статьи 13 Устава города Тынды подлежит признанию недействующей в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что организация и осуществление видов муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Суд обоснованно нашел заслуживающими внимание доводы прокурора о противоречии части 2 статьи 102 Устава положениям части 3 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 2 части 1 статьи 3 Закона Амурской области от 19 декабря 2014 года N 460-ФЗ "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов", позиция суда подробно и аргументированно изложена в решении суда, оснований с ней не согласиться судебная коллегия не находит.

Не вызывает сомнений правильность вывода суда о признании недействующими абзаца 2 части 2 статьи 136, абзаца 2 части 3 статьи 137 Устава города Тынды, как противоречащие абзацу 1 части 8 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральным законом от 30 апреля 2021 года N 116-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в силу с 1 июля 2021 года (согласно статье 28 данного Федерального закона), пункт 7 части 10 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был изложен в новой редакции, в соответствии с которой полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае прекращения гражданства Российской Федерации либо гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, наличия гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства гражданина Российской Федерации либо иностранного гражданина, имеющего право на основании международного договора Российской Федерации быть избранным в органы местного самоуправления, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Однако пункт 7 части 2 статьи 45, пункт 9 части 1 статьи 52 Устава города Тынды, которые предусматривают, что полномочия депутата Тындинской городской Думы, мэра города Тынды прекращаются досрочно в случае прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, до настоящего времени не приведены в соответствие с вышеуказанной нормой федерального законодательства.

Таким образом, суд первой инстанции правильно признал обоснованными и подлежащими удовлетворению требования административного истца о признании недействующими пункта 7 части 2 статьи 45, пункта 9 части 1 статьи 52 Устава города Тынды.

Разрешая административно-правовой спор, судом установлено, что положения частей 5 и 6 статьи 24 Устава города Тынды не приведены в соответствие с абзацем 1 части 4, частью 5 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Выводы суда основаны на правильном применении норм материального права.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с судом первой инстанции о несоответствии главы 4 Устава города Тынды, не предусматривающей отдельных норм (статей), посвященных инициативным проектам, как форме непосредственного осуществления населением местного самоуправления, требованиям статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", посвященной такой форме участия населения в осуществлении местного самоуправления, как инициативные проекты.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии у прокурора оснований для обращения в суд, несостоятельны, основаны на неправильном понимании полномочий прокурора по обращению в суд с требованием о признании нормативного правового акта не действующим, предусмотренных Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (пункт 1 статьи 21, пункт 3 статьи 22, статья 28), частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которых процессуальный закон наделает прокурора правом обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Ссылка административного ответчика о проведении в настоящее время ряда мероприятий, направленных на внесение изменений в Устав города Тынды по требованиям, которые заявлены прокурором, выводы суда не опровергает.

Таким образом, позиция суда основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 26 сентября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Тындинской городской Думы - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 30 января 2023 года