Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2022 г. по делу N 66а-2095/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретаре Ивановой В.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-145/2022 по административному исковому заявлению Железняковой В.В. к Тындинской городской Думе о признании недействующим нормативного правового акта

с апелляционным представлением прокуратуры Амурской области на решение Амурского областного суда от 7 сентября 2022 года.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, поддержавшей доводы апелляционного представления, возражения административного истца Железняковой В.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Железнякова В.В. обратилась в Амурский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим с момента принятия решение Тындинской городской Думы от 17 мая 2012 года N 487 "Об утверждении Положения "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Тынде" и утвержденное им структурно выделенное в качестве приложения Положение "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Тынде". В обоснование заявленных требований указала, что в оспариваемом решении содержится реквизит, свидетельствующий о подписании его мэром г. Тынды. Однако нормативная его часть, структурно выделенная в качестве приложения к пункту 1 (Положение "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Тынде") не содержит какой-либо подписи. Кроме того, в нарушение положений частей 3 и 5 статьи 43 Федерльного закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации" решение Тындинской городской Думы от 17 мая 2012 года N 487 не подписано председателем Тындинской городской Думы, что свидетельствует об отсутствии волеизъявления Тындинской городской Думы по его принятию.

Решением Амурского областного суда от 7 сентября 2022 года административное исковое заявление удовлетворено, оспариваемое решение признано недействующим со дня принятия.

В апелляционном представлении прокуратура Амурской области просит решение суда отменить и принять новое решение, полагая, что юридически значимое обстоятельство о существенности либо нет допущенных нарушений при процедуре принятия спорного нормативного акта как обстоятельство, имеющие значение для разрешения административного дела, не определено, оценка ему не давалась. Судом не установлено, насколько допущенное нарушение повлияло на невозможность установления волеизъявления депутатов, иных принципиальных при принятии нормативных актов требований. Отсутствие подписи председателя представительного органа муниципального образования не привело к существенным нарушениям, не позволяющим установить соблюдение рассматриваемой процедуры волеизъявления депутатов. Председатель представительного органа муниципального образования, подписывая принятое представительным органом решение, удостоверяет окончание рассмотрения принимаемого акта в представительном органе, и подтверждает, что волеизъявление представительного органа состоялось. При этом в силу закона председатель представительного органа местного самоуправления не обладает правом вето и не может совершить иные действия, кроме как подписание принятого в установленном порядке решения представительного органа, в отличие от полномочий главы муниципального образования, который вправе не подписать спорное решение, направить согласно установленной процедуре свое мнение о причинах несогласия с нормативным актом. В связи с чем допущенный недостаток не привел к нарушению принципиальных норм, связанных с обеспечением процедуры принятия нормативного акта, и не повлек принятие нормативного акта, противоречащего федеральному законодательству.

Относительно изложенных в апелляционном представлении доводов административным истцом Железняковой В.В. представлены возражения, в которых она просит решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю. доводы апелляционного представления поддержала, административный истец Железнякова В.В. возражала против удовлетворения апелляционного представления.

Иные лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционного представления и возражений на него, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В ходе судебного разбирательства установлено, что решением Тындинской городской Думы от 17 мая 2012 года N 487 в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждено являющееся приложением к решению Положение "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Тынде" (пункт 1); признаны утратившими силу решение муниципального Совета города Тынды от 26 августа 2005 года N 274 "Об утверждении положения "О правотворческой инициативе граждан муниципального образования г. Тынды"; решение муниципального Совета города Тынды от 25 ноября 2005 года N 327 "О внесении изменений в положение "О правотворческой инициативе граждан муниципального образования г. Тынды", утвержденное решением муниципального Совета г. Тынды N 274 от 26 августа 2005 г." (пункт 2); администрации города Тынды предписано привести свои правовые акты, регулирующие отношения, связанные с реализацией правотворческой инициативы граждан, в соответствие с настоящим решением (пункт 3); определен порядок опубликования и вступления в силу данного решения, возложен контроль за его исполнением (пункты 4-6).

Указанное решение Тындинской городской Думы и утвержденное им Положение "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Тынде" опубликованы в газете "Авангард" (спецвыпуск от 18 мая 2012 года) и вступили в силу на следующий день после дня официального опубликования.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что Железнякова В.В. является жителем г. Тынды Амурской области, зарегистрирована и проживает на территории данного муниципального образования.

Проанализировав Положение о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Тынде, суд пришел к верному выводу, что оспариваемое решение регулируют вопросы реализации правотворческой инициативы граждан г. Тынды, в связи с чем Железнякова В.В. как житель указанного муниципального образования, обладающий активным избирательным правом, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и была вправе обратиться в суд с настоящим административным иском.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Структуру органов местного самоуправления согласно части 1 статьи 34 указанного Федерального закона составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со статьями 29, 30 Устава г. Тынды Тындинская городская Дума является представительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа.

Содержание изложенных норм свидетельствует о правильности вывода суда первой инстанции о принятии оспариваемого решения представительным органом в пределах своей компетенции. В свою очередь, данный нормативный правовой акт органа местного самоуправления должен быть принят с соблюдением порядка их принятия и введения в действие.

Согласно частям 1 и 4 статьи 7, частям 1 и 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ принимаемые по вопросам местного значения нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Судом установлено, что частью 5 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в редакции Федерального закона от 27 декабря 2009 года N 365-ФЗ, действующей до 1 января 2012 года, было предусмотрено, что председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования, не имеющие нормативного характера.

Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Федеральный закон N 131-ФЗ внесен ряд изменений, в частности, из части 5 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ было исключено указание на подписание председателем представительного органа только тех решений представительного органа муниципального образования, которые не имеют нормативного характера. Указанные изменения вступили в силу с 1 января 2012 года.

В соответствии с действующей с 1 января 2012 года редакцией части 5 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.

Проанализировав приведенные нормативные положения, с учетом разъяснений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 февраля 2012 года N 3.20-6/56 "О порядке применения части 5 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 3 ноября 2011 года N 361-ФЗ), установив, что оспариваемое решение от 17 мая 2012 года не содержит подписи председателя Тындинской городской Думы, подписано только мэром г. Тынды, который председателем представительного органа муниципального образования не являлся, суд первой инстанции пришел к выводу о допущенном нарушении установленного порядка принятия оспариваемого решения, в связи с чем признал оспариваемое решение недействующим с момента принятия.

С данным выводом судебная коллегия не может согласиться ввиду следующего.

Как следует из разъяснений, изложенных в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы. Например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случаях, когда нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования принят на заседании этого органа, правомочного в соответствии с уставом данного муниципального образования, если на заседании присутствовало менее 50 процентов от числа избранных депутатов (статья 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно пункту 4 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года N 4-П по смыслу правовых позиций, выраженных в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 года N 12-П, от 5 июля 2001 года N 11-П и от 23 апреля 2004 года N 8-П, для оценки федерального закона на предмет соответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятия принципиальное значение имеет нарушение тех процедурных правил, которые оказывают определяющее влияние на принятие решения, либо закрепляют такие существенные условия порядка принятия федеральных законов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью установить, отражает ли принятое решение действительную волю законодателя.

В соответствии с вышеуказанной правовой позицией высших судебных инстанций само по себе нарушение процедуры принятия нормативного правового акта не свидетельствует о наличии безусловных оснований для признания такого акта недействующим без оценки существенности нарушения.

Данные разъяснения позволяют определить как существенные такие принципиальные нарушения, которые оказывают определяющее влияние на принятие решения и связанные с невозможностью достоверно установить, отражает ли принятое решение представительного органа местного самоуправления действительную волю депутатов.

Вместе с тем оценка данному обстоятельству судом первой инстанции при разрешении настоящего административно-правового спора не производилось, оспариваемое решение признано недействующим по формальным основаниям ввиду неподписания решения председателем представительного органа, при этом судом не установлено, насколько допущенное нарушение не позволило установить волеизъявление депутатов Тындинской городской Думы.

В соответствии с частью 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования, установлен частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которой такой нормативный правовой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. Аналогичные положения установлены частью 6 статьи 98 Устава г. Тынды.

Такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования и не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. При этом окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после подписания и обнародования его главой муниципального образования, который до его подписания главой муниципального образования не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Из материалов административного дела усматривается, что решение Тындинской Городской Думы от 17 мая 2012 года N 487 "Об утверждении Положения "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Тынде" и утвержденное им Положение "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Тынде", представляющие собой единый документ, принято Тындинской городской Думой в пределах своих полномочий, большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, 17 мая 2012 года направлено для подписания главе администрации г. Тынды и подписано им, а также опубликовано в газете "Авангард" от 18 мая 2012 года, что соответствует положениям пункта 2 части 4 статьи 36, части 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ, части 5 статьи 32, частям 4 и 6 статьи 98, части 2 статьи 103 Устава г. Тынды.

Изложенное свидетельствует о том, что форма, сроки, основания, процедура принятия оспариваемого решения представительным органом муниципального образования соблюдены, на нормативном акте указаны сведения о принятии данного акта Тындинской городской Думой 17 мая 2012 года.

Отсутствие подписи председателя представительного органа муниципального образования не привело к существенным нарушениям, не позволяющим установить соблюдение рассматриваемой процедуры определения волеизъявления депутатов, поскольку председатель представительного органа, подписывая принятое указанным органом решение, удостоверяет окончание рассмотрения принимаемого акта в представительном органе, своей подписью подтверждает, что волеизъявление представительного органа состоялось.

Кроме того, председатель Тындинской городской Думы, являясь депутатом, также проголосовал за принятие данного нормативного акта, что подтверждает его волеизъявление и свидетельствуют об отсутствии возможного конфликта, разночтений по вопросу принятия правового акта. Наличие на нормативном акте указания о принятии Тындинской городской Думой нормативного акта 17 мая 2012 года подтверждает завершение, окончание рассмотрения принимаемого акта.

При таких обстоятельствах судебная коллегия находит обоснованными доводы апелляционного представления о том, что допущенный недостаток не привел к нарушению принципиальных норм, связанных с обеспечением процедуры принятия нормативного акта, определением достоверности волеизъявления депутатов, а также не повлек принятие нормативного акта, противоречащего федеральному законодательству.

Также судебная коллегия учитывает, что в ходе судебного разбирательства факт нарушения конкретных прав административного истца в результате допущенного нарушения процедуры принятия нормативного правового акта не установлен, доказательств существенности допущенного нарушения, которое привело к невозможности установления волеизъявления депутатов, главы муниципального образования, доступа к ознакомлению с актом граждан, иных неблагоприятных последствий также не представлено.

Поскольку судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, обжалуемый судебный акт нельзя признать законным, в связи с чем он подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 7 сентября 2022 года отменить и принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Железняковой В.В. к Тындинской городской Думе о признании недействующим нормативного правового акта отказать.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 27 декабря 2022 года.