Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 г. по делу N 66а-85/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Ненашевой Е.Н, Роженцевой Ю.В, при секретарях Ивановой В.В, Банниковой В.О, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N3а-324/2022) по административному исковому заявлению ООО УК "Мир" об оспаривании Правил благоустройства территории города Красноярска, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 25 июня 2013 года N В-378 в части, по апелляционной жалобе административного истца ООО УК "Мир" на решение Красноярского краевого суда от 13 сентября 2022 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения представителя ООО УК "Мир" Скляра Р.В, представителя Красноярского городского Совета депутатов Митряковой О.В, представителей Главы города Красноярска Лукьяновой Н.В, Бочкарева О.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю,

УСТАНОВИЛА:

решением Красноярского городского Совета депутатов от 25 июня 2013 года N В-378 утверждены Правила благоустройства территории города Красноярска (далее - Правила).

Общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Мир" (далее - ООО УК "Мир", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просит признать недействующими абзацы 2, 6 и 7 пункта 1.2, абзац 3 пункта 1.3, абзац 4 пункта 2.13, абзац 3 пункта 3, абзацы 2 и 3 пункта 4.18 вышеуказанных Правил. В обоснование заявленных требований указывает, что 05 марта 2020 года Общество было привлечено к административной ответственности по пункту 1 статьи 5.1 Закона от 02 октября 2008 года N7-2161 "Об административных правонарушениях" за необеспечение качественной уборки закрепленных за ним объектов благоустройства и прилегающих к ним территорий. Считают, что правовая неопределенность терминологии допускает возможность установления трудновыполнимых и (или) обременительных требований к организациям, представляет органу местного самоуправления широту дискреционных полномочий.

Решением Красноярского краевого суда от 13 сентября 2022 года в удовлетворении административного искового заявления ООО УК "Мир" отказано.

Не согласившись с решением суда, представителем административного истца ООО "УК Мир" - Скляр Р.В. подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить и принять по данному административному делу новое решение об удовлетворении заявленных истцом требований в полном объеме, ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права. В обоснование доводов жалобы указывает, что понятие "благоустройство территории", содержащееся в абзаце 2 пункта 1.2. оспариваемых правил вызывает различное толкование правоприменителями и правоисполнителями, и, как следствие, его произвольное применение. Также считает, что абзацы 6 и 7 пункта 1.2 Правил противоречат пунктам 12 и 37 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку к прилегающим территориям не могут быть отнесены земельные участки, находящиеся в частной собственности, в том числе придомовые территории многоквартирных домов. Указывает, что абзац 3 пункта 1.3 противоречит пункту 13 части 2 статьи 45.1 федерального закона от 06 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку определяет управляющую организацию, лицом, ответственным за благоустройство здания. Полагает, что абзац 4 пункта 2.13 и абзацы 2 и 3 пункта 4.18 также содержат в себе правовую неопределенность, в связи с чем на управляющие компании возложена обязанность за накопление отходов на конструктивных элементах многоквартирного дома и его прилегающей территории в отсутствие нормативов и предельных сроков накопления таких отходов. Отсутствует определение понятия "качественная уборка" и какие-либо критерии такой уборки, что также вызывает правовую неопределенность, поскольку указанная норма считается регулирующей вопросы содержания и обслуживания многоквартирных домов и придомовых территорий.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителями Главы города Красноярска, Красноярского городского Совета депутатов и участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых просят решения суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель ООО УК "Мир" Скляр Р.В, участвующий в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Представитель Красноярского городского Совета депутатов Митрякова О.В, представители Главы города Красноярска Лукьянова Н.В, Бочкарев О.Н, участвующие в деле с использованием системы видеоконференц-связи, просят в удовлетворении апелляционной жалобы административного истца отказать.

Прокурор в своем заключении считает необходимым отменить решение в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующим абзаца 3 пункта 3 Правил и признать данный абзац недействующим в части слов "качественную".

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-Ф3) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону N 131-Ф3, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-Ф3).

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-Ф3 утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выявленных в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа, относится к вопросам местного значения городского поселения.

Правила благоустройства территории муниципального образования, как это определено в абзаце 21 части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-Ф3, представляют собой муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

В силу требований пункта 11 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-Ф3 утверждение правил благоустройства на территории муниципального образования и внесение в них изменений, отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативных правовых актов и их обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Статьей 42 Земельного кодекса предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

Согласно пункту 36 статьи 1 Градостроительного кодекса благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Прилегающая территория - территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации (пункт 37 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы: содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок; размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм; организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период; организации стоков ливневых вод; порядка проведения земляных работ; участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; праздничного оформления

территории муниципального образования; порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования.

Частью 3 данной статьи предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены иные вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований.

Лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования (часть 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, как правильно указано судом первой инстанции, федеральным законодательством предусмотрена императивная норма об обязанности лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

В пункте 1.2 оспариваемых Правил даны понятия и термины, используемые в Правилах.

Так, согласно абзацу 2 под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного настоящими Правилами, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния, по содержанию территории города и расположенных на такой территории объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

При сопоставлении понятия благоустройства территории, данного в абзаце 2 Правил и понятия, указанного в пункте 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу, что он идентичны.

Доводы апелляционной жалобы о том, что административный ответчик, давая понятие "благоустройство территории" должен был сделать оговорку и исключить из перечня объектов и территорий, содержание которых подлежит осуществлению в соответствии со спорными Правилами, жилые многоквартирные дома и их придомовые территории основаны на неверном толковании норм права.

Так, из содержания пунктов 13 и 14 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта 37 статьи 1, части 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, со всей очевидностью вытекает обязанность собственников и иных законных владельцев зданий (помещений), строений и сооружений, земельных участков принимать участие, в том числе финансовое, в содержании территории, прилегающей к соответствующим объектам (за исключением собственников или иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), в порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

В соответствии с абзацами 6, 7 пункта 1.2, прилегающая территория:

- территория земельного участка, на котором располагается здание (включая жилые дома), сооружение или объекты благоустройства, и закрепленная за соответствующим зданием (включая жилые дома), сооружением, объектом благоустройства в границах, определенных исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, или, при отсутствии такого документа, из сведений, содержащихся в документах, определяющих местоположение границ земельного участка при его образовании;

- при отсутствии государственного кадастрового учета в отношении земельного участка, на котором расположены здания (включая жилые дома), сооружения, объекты благоустройства, под прилегающей территорией следует понимать фактическое землепользование с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка, но не более 15 метров от границ здания (включая жилые дома), сооружения.

По указанным выше основаниям подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы о том, что к прилегающим территориям не могут быть отнесены придомовые территории многоквартирных домов.

При этом следует отметить, что оспариваемые административным истцом положения абзацев 6, 7 пункта 1.2 Правил благоустройства никакие обязанности для собственников помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов, не порождают, а лишь содержат нормы, устанавливающие порядок определения границ прилегающих территорий.

Абзацем 3 пункта 1.3 Правил благоустройства предусмотрено, что лицами, ответственными за благоустройство, являются собственники земельных участков, зданий (включая жилые дома), помещений в них, сооружений, объектов благоустройства, за исключением следующего случая: лицом, ответственным за благоустройство в отношении жилого дома и прилегающей к нему территории, является управляющая организация, если собственники помещений в жилом доме выбрали способ управления - управление управляющей организацией.

Позиция административного истца о том, что возложение оспариваемым пунктом ответственности за благоустройство на управляющую организация является незаконной, так как только собственники или иные законные владельцы зданий (помещений) несут обязанность по содержанию территории, прилегающей к соответствующему объекту, является необоснованной.

Частью 1, 2 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, является, в том числе привлекаемое собственником или таким лицом в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания, сооружения на основании договора физическое или юридическое лицо. В случае, если число собственников здания, сооружения превышает пять, решения по вопросам эксплуатации здания, сооружения в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания, сооружения, в том числе о привлечении на основании договора физического или юридического лица в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания, сооружения, принимаются на общем собрании таких собственников.

Таким образом, физические или юридические лица, в том числе и управляющая организация, в случае заключения с ними собственниками зданий, сооружений соответствующего договора обязаны принимать участие, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

Абзацем 4 пункта 2.13 Правил установлен запрет на оставление отходов на прилегающей территории в не предназначенных для этих целей местах.

В соответствии с абзацами 2, 3 пункта 4.18 Правил, запрещается выбрасывать отходы вне мусорных контейнеров и урн для сбора отходов; накапливать и размещать отходы на территории города в не предусмотренных для этих целей местах.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, Правила благоустройства за нарушение данных положений ответственности не устанавливает.

Отсутствие в правилах понятий "оставлять отходы", "выбрасывать отходы", накапливать отходы", "размещать отходы" не свидетельствует о противоречии оспариваемых положений каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При таких данных является обоснованным вывод суда первой инстанции о соответствии оспариваемых норм положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, отсутствии в содержании Правил благоустройства в оспариваемой части противоречий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и оснований для признания оспариваемых норм недействующими.

Судебная коллегия не может согласиться с доводами административного истца о противоречии оспариваемых в части Правил благоустройства гражданскому, жилищному, земельному законодательству Российской Федерации, поскольку правоотношения в сфере благоустройства территорий урегулированы Градостроительным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Доводы апелляционной жалобы в данной части не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующей оценки в решении. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Вместе с тем, заслуживают внимание доводы апелляционной жалобы о неоднозначном толковании понятия "качественная уборка", содержащаяся в абзаце 3 пункта 3 Правил благоустройства.

Согласно абзацу 3 пункта 3 Правил благоустройства лица, ответственные за благоустройство, обязаны обеспечивать качественную уборку закрепленных за ними объектов благоустройства и прилегающих к ним территорий.

Пунктом 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", дано разъяснение о то, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Судебная коллегия, проанализировав содержание положения абзаца 3 пункта 3 Правил в части слов "качественная уборка" полагает, что в указанной части они не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер.

Критерии "качественной уборки" ни федеральным, ни краевым законодательством, в том числе Правилами благоустройства не определены, что допускает широкую возможность в их толковании.

Неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями.

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемые положения абзаца 3 пункта 3 Правил благоустройства в части слов "качественную" не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем подлежат признанию недействующим.

Определяя момент, с которого оспариваемые положения подлежат признанию недействующими, судебная коллегия учитывает положения статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, приходит к выводу, что он подлежит признанию не действующим со дня вступления настоящего определения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 13 сентября 2022 года отменить в части отказа в удовлетворении административных исковых требований ООО УК "Мир" о признании недействующим абзаца 3 пункта 3 Правил благоустройства территории города Красноярска, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 25 июня 2013 года N В-378.

Принять в данной части новое решение, которым признать недействующим со дня вступления в законную силу настоящего апелляционного определения абзац 3 пункта 3 Правил благоустройства территории города Красноярска, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 25 июня 2013 года N В-378 в части слов "качественную".

В остальной части решение Красноярского краевого суда от 13 сентября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца ООО УК "Мир" - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Красноярский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 27 января 2023 года.