Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 января 2023 г. по делу N 8а-35844/2022[88а-270/2023-(88а-32853/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Рахманкиной Е.П, судей Войты И.В, Жудова Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы, администрации города Твери, Тверской городской Думы, Аббасова Амираслана Усуб оглы на решение Тверского областного суда от 04 марта 2022 года, дополнительное решение Тверского областного суда от 13 июля 2022 года (дело N 3а-36/2022) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2022 года (дело N 66а-3090/2022) по административному делу по административным исковым заявлениям заместителя прокурора Тверской области и Аббасова Амираслана Усуб оглы об оспаривании решения Тверской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 310 "Об утверждении значений коэффициента, применяемого при определении размера арендной платы за земельные участки, расположенные на территории города Твери, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без проведения торгов".

Заслушав доклад судьи Войты И.В, выслушав объяснения представителя Аббасова А.У. по доверенности Крылова А.Ю, объяснения представителя Тверской городской Думы по доверенности Атаева М.О, представителя администрации города Твери по доверенности Никитиной Е.Б, представителя Департамента управления имуществом и земельными ресурсами администрации города Твери по доверенности Нагибиной С.В, поддержавших кассационные жалобы, заслушав возражения представителя прокуратуры Ярославской области по доверенности Блошенковой А.А. относительно доводов кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Тверской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 310 "Об утверждении значений коэффициента, применяемого при определении размера арендной платы за земельные участки, расположенные на территории города Твери, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без проведения торгов" утвержден перечень значений коэффициента К, устанавливаемого в отношении земельных участков, кадастровая стоимость которых определена с учётом видов разрешенного использования земельных участков в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", применяемого при определении размера арендной платы за земельные участки, расположенные на территории города Твери, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без проведения торгов, согласно Приложению к данному решению (пункт 1).

В указанном Приложении установлены значения коэффициента К для видов разрешенного использования земельных участков в размере:

"ремонт автомобилей" (код 4.9.1.4) - 5;

"магазины" (код 4.4) - 4, 5.

Решением Тверской городской Думы от 23 декабря 2021 года N 281, вступившим в силу с 01 января 2022 года, в приведенное выше решение внесены изменения, Приложение изложено в новой редакции, согласно которой значения коэффициента К составили:

"ремонт автомобилей" (код 4.9.1.4) - 9;

"магазины" (код 4.4) - 4, 5.

Заместитель прокурора Тверской области в интересах неопределенного круга лиц, а также Аббасов А.У, являющийся арендатором земельного участка, расположенного на территории города Твери, государственная собственность на который не разграничена, обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим решение Тверской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 310 "Об утверждении значений коэффициента, применяемого при определении размера арендной платы за земельные участки, расположенные на территории города Твери, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без проведения торгов" в части установления в Приложении значений коэффициента К для видов разрешенного использования земельных участков:

"ремонт автомобилей" (код 4.9.1.4) - 5;

"магазины" (код 4.4) - 4, 5.

В ходе судебного разбирательства административные исковые требования уточнены: прокурор, оспаривающий значение коэффициента К для земельных участков с видом разрешенного использования "ремонт автомобилей" (код 4.9.1.4), в редакции решения Тверской городской Думы от 23 декабря 2021 года N 281, просил признать оспариваемый нормативный акт недействующим в части установления данного коэффициента с даты вступления решения суда в законную силу.

Аббасов А.У, оспаривающий значение коэффициента К для земельных участков с видом разрешенного использования "магазины" (код 4.4), просил признать частично недействующим каждое из решений со дня их принятия.

Требования мотивированы тем, что установленные коэффициенты противоречат принципу экономической обоснованности определения арендной платы, предусмотренному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, в результате которого нарушаются права и интересы неопределенного круга субъектов хозяйственной деятельности.

Решением Тверского областного суда от 04 марта 2022 года административные исковые требования заместителя прокурора Тверской области и Аббасова А.У. удовлетворены

Суд признал недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Тверской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 310 "Об утверждении значений коэффициента, применяемого при определении размера арендной платы за земельные участки, расположенные на территории города Твери, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без проведения торгов" в действующей редакции решения Тверской городской Думы от 23 декабря 2021 года N 281 в части установления значений коэффициента К для следующих видов разрешенного использования земельных участков, предназначенных для обслуживания и эксплуатации:

"ремонт автомобилей" (код 4.9.1.4) - 9;

"магазины" (код 4.4) - 4, 5.

Дополнительным решением от 13 июля 2022 года Тверской областной суд признал недействующим с даты принятия решение Тверской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 310 "Об утверждении значений коэффициента, применяемого при определении размера арендной платы за земельные участки, расположенные на территории города Твери, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без проведения торгов" в первоначальной редакции в части установления значения коэффициента К - 4, 5 для вида разрешенного использования земельных участков "магазины" (код 4.4).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2022 решение суда первой инстанции от 4 марта 2022 года и дополнительное решение от 13 июля 2022 года оставлены без изменения, апелляционные жалобы Аббасова А.У, Тверской городской Думы, администрации города Твери, Департамента управления имуществом и земельными ресурсами администрации города Твери - без удовлетворения.

В кассационных жалобах администрации города Твери и Тверской городской Думы ставится вопрос об отмене судебных актов в связи с неправильным применением судами обеих инстанций норм материального и процессуального права.

В кассационный жалобе Аббасов А.У. просит отменить судебные акты в части определения момента, с которого оспаривание решения Тверской городской Думы от 23 декабря 2021 года N 281 признано недействующим, и признать недействующим оспариваемое решение со дня его принятия в части установления значений коэффициента К для видов использования земельных участков, предназначенных для обслуживания и эксплуатации: "магазины" (код 4.4.) - 4, 5".

В обоснование доводов кассационной жалобы Аббасов А.У. ссылается на неправильное применение судами норм материального и процессуального права.

Определениями судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 26 декабря 2022 года, 09 января и 23 января 2023 года кассационные жалобы приняты к производству суда и переданы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения кассационных жалоб.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (часть 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При изучении доводов кассационных жалоб приведенных выше оснований к отмене судебных актов не имеется.

При рассмотрении и разрешении административного дела суды первой и апелляционной инстанций установили, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий Тверской городской Думой, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции с указанными выводами судов согласна, судебные акты в данной части не обжалуются.

Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Пунктом 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", закреплены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Одним из основных принципов определения арендной платы названное Постановление указывает принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учётом категории земель, к которой отнесён такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки её экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определённому уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и признаны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путём представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции полагает правильными выводы судов первой и апелляционной инстанции о том, что размер арендной платы должен быть дифференцирован исключительно по критериям, влияющим на доходность земельного участка, в том числе должно учитываться государственное регулирование тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на арендуемом земельном участке. Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путём представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Представленные административным ответчиком документы не подтверждают экономической обоснованности значительного увеличения коэффициентов, по сравнению с ранее применявшимися для начисления арендной платы коэффициентами, утвержденным решением Тверской городской Думы от 30 сентября 2015 года N 211 "Об утверждении значений коэффициента социально-экономических особенностей в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории города Твери", применение которых при расчёте арендной платы, противоречит принципам, установленным в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582.

Так, ранее для земельных участков с видом разрешенного использования "магазины" (код 4.4) коэффициент К составлял 4, 4 (для торгующих алкогольной продукцией) и 1, 5 (для не торгующих алкогольной продукцией) (пункт 9 Приложения к решению Тверской городской Думы от 30 сентября 2015 года N 211).

Вновь установленный коэффициент К не учитывает вид реализуемой продукции и для всех земельных участков с названным видом разрешенного использования равен 4, 5.

Для земельных участков с видом разрешенного использования "ремонт автомобилей" (код 4.9.1.4) коэффициент К ранее составлял 1, 3 (пункт 21 Приложения к решению Тверской городской Думы от 30 сентября 2015 года N 211). В оспариваемых решениях коэффициент К установлен первоначально в размере 5, а затем 9.

С учётом изложенных обстоятельств, оценив исследованные доказательства по делу, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что приведенные значения коэффициента К, утвержденные решением Тверской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 310 в первоначальной редакции, а также в действующей редакции решения от 23 декабря 2021 года N 281, не отвечают принципу экономической обоснованности, являются произвольными, приводят к необоснованному увеличению размера арендной платы за земельные участки, нарушая права и законные интересы неопределенного круга лиц и административного истца Аббасова А.У.

Суд кассационной инстанции находит выводы судов верными, основанными на правильном применении норм материального и процессуального права, соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

Доводы кассационных жалоб администрации города Твери и Тверской городской Думы не опровергают приведенные выводы судов, направлены на переоценку обстоятельств дела, установленных судами, не подтверждают нарушений судами норм материального и процессуального права, которые в силу приведенных положений статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации могли бы являться основанием к отмене обжалуемых судебных постановлений.

Несогласие административных ответчиков с выводами судов первой и апелляционной инстанций, иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, а также не подтверждают, что имеет место нарушение судами норм материального или процессуального права.

Из положений пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Вопрос о признании нормативного правового акта недействующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

Поскольку решение Тверской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 310, которым установлены оспариваемые коэффициенты согласно Приложению, применялось и на его основании реализовывались права граждан и организаций, а также формировалась доходная часть бюджета муниципального образования, при этом названное решение утратило силу с момента вступления в силу решения Тверской городской Думы от 23 декабря 2021 года N 281, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о необходимости признания решения от 29 декабря 2020 года N 310 недействующим в части, с даты его принятия, то есть с 29 декабря 2020 года.

Поскольку на момент принятия решения суда первой инстанции оспариваемое решение Тверской городской Думы, в редакции от 23 декабря 2021 года N 281, действовало, суды обеих инстанций пришли к правильному выводу о признании названного решения недействующим в части с момента вступления решения суда первой инстанции в законную силу.

В связи с изложенным, доводы кассационной жалоб Аббасова А.У. о том, что решение Тверской городской Думы от 23 декабря 2021 года N 281 следует признать недействующим в части установления значений коэффициента К для использования земельных участков, предназначенных для обслуживания и эксплуатации: "магазины" (код 4.4.) - 4, 5", со дня его принятия, подлежат отклонению.

Иные доводы кассационной жалобы не содержат правовых оснований к отмене обжалуемых судебных актов, поскольку они не опровергают выводы судов, а сводятся к изложению правовой позиции административного истца, выраженной в судах нижестоящих инстанций, являвшейся предметом исследования и нашедшей верное отражение и правильную правовую оценку в обжалуемых судебных актах.

Нарушений влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов судами обеих инстанций, предусмотренных частью 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не допущено.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тверского областного суда от 04 марта 2022 года, дополнительное решение Тверского областного суда от 13 июля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы администрации города Твери, Тверской городской Думы, Аббасова А.У. оглы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, предусмотренный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи