Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 01 февраля 2023 г. по делу N 8а-24836/2022[88а-1555/2023-(88а-24361/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Жидковой О.В, Бельмас Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Давидюка В. В, Гаврюшкина И. В. на решение Пушкиногорского районного суда от 14 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 16 июня 2022 года по административному делу N 2а-11/2022 по административному исковому заявлению Давидюка В.В, Гаврюшкина И.В. к администрации городского поселения "Пушкиногорье" Псковской области о признании незаконным отказа в приведении в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, судебная коллегия

установила:

Давидюк В.В. и Гаврюшкин И.В. являются собственниками в праве общей долевой собственности по ? доле каждый, земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 15 000 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", вид разрешенного использования "для ведения подсобного сельского хозяйства".

16 июля 2021 года Давидюк В.В. и Гаврюшкин И.В. обратились в администрацию городского поселения "Пушкиногорье" Псковской области с заявлением об изменении вида разрешенного использования вышеназванного земельного участка с "для ведения подсобного сельского хозяйства" на "для ведения личного подсобного хозяйства".

Письмом администрации городского поселения "Пушкиногорье" Псковской области от 11 августа 2021 года за N 653 заявителям отказано в изменении вида разрешенного использования принадлежащего им земельного участка со ссылкой на то, что фактически указанный земельный участок расположен на землях сельскохозяйственного назначения, на которые действие градостроительного регламента не распространяется и для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, в связи с чем изменение вида разрешенного использования земельного участка с "для ведения подсобного сельского хозяйства" на "для ведения личного подсобного хозяйства" противоречит требованиям земельного законодательства.

Оспаривая правомерность данного отказа, 1 ноября 2021 года Давидюк В.В. и Гаврюшкин И.В. обратились в суд с административным иском к администрации городского поселения "Пушкиногорье" Псковской области о признании его незаконным и устранении допущенных нарушений путем принятия решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

В обоснование заявленных требований административные истцы, ссылаясь на положения пункта 2 части 1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее ФЗ N 218-ФЗ), статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее ФЗ N 171- ФЗ), указали, что оспариваемый отказ нарушает их права, свободы и законные интересы, поскольку лишает их права использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. Полагали, что орган местного самоуправления обязан принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным Классификатором.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Росреестра по Псковской области.

Решением Пушкиногорского районного суда Псковской области от 14 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 16 июня 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной через Пушкиногорский районный суд Псковской области 14 ноября 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 7 декабря 2022 года, Давидюк В.В. и Гаврюшкин И.В. со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам делам, просят об отмене судебных актов и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований. Выражают несогласие с произведенной судами оценкой доказательств по делу. Указывают, что вид разрешенного использования земельного участка - для ведения подсобного сельского хозяйства не предусмотрен Классификатором, а потому должен быть приведен в соответствие с ним. Полагают, что суды не разрешили спор по существу, права административных истцов на возможность использовать спорный земельный участок по его целевому назначению не восстановили.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 9 декабря 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемого судебного акта не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь его отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 23 июня 2014 г N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что земельный участок с кадастровым номером N согласно Генеральному плану поселения и Правил землепользования и застройки находится на землях сельхозназначения, которые ранее принадлежали ТОО "им. А.С. Пушкина", являлись сельхозугодиями, использовались под пашню, и исходя из того, что изменение одного вида разрешенного использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом, при том, что в соответствии с частью 6 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, пришел к выводу, что органы местного самоуправления не имеют полномочий изменять вид разрешенного использования данного земельного участка.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат, поскольку из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, совокупность которых в данном деле не установлена.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

В силу пункта 2 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков, договорах, предметом которых являются земельные участки, государственном кадастре недвижимости, документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Разрешенное использование земельного участка представляет собой установление конкретной цели (целей) использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации одной из обязанностей собственников земельных участков является использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1). В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2).

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства): крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество; хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями; некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями; казачьими обществами; опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций; общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов (пункт 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).

Оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков, что закреплено подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Статья 79 Земельного кодекса Российской Федерации определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1).

Согласно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. N П/0412 (с последующими изменениями).

Согласно Классификатору содержание вида разрешенного использования земельного участка "сельскохозяйственное использование" (код. 1.0) включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1 - 1.20 (растениеводство; выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур; овощеводство; выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур; садоводство, виноградарство; выращивание льна и конопли; животноводство, скотоводство, звероводство, птицеводство, свиноводство, пчеловодство, рыбоводство, научное обеспечение сельского хозяйства; хранение и переработка сельскохозяйственной продукции; ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках; питомники; обеспечение сельскохозяйственного производства; сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных), допуская в ряде случаев размещение на землях сельскохозяйственного назначения зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения сельскохозяйственных животных, производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

При этом вид разрешенного использования "ведение личного подсобного хозяйства" (код 1.16), предусматривает производство сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства.

Установленный же Классификатором вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)" (код 2.2) допускает размещение жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1; производство сельскохозяйственной продукции; размещение гаража и иных вспомогательных сооружений.

Изложенное свидетельствует о том, что на землях сельскохозяйственных угодий не допускается возведение любых объектов капитального строительства, включая размещение жилых домов различного вида, которые допустимо располагать лишь на землях населенных пунктов.

Как следует из содержания административного искового заявления, настаивая на приведении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N в соответствие с Классификатором, административные истцы преследуют цель установить его в соответствии с кодом 2.2 Классификатора "для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)", имея намерение возведения на нем жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий и сооружений.

Между тем, судами установлено, что земельный участок с кадастровым номером N, относящийся согласно сведениям ЕГРН к землям населенных пунктов, фактически в границы населенного пункта не включен и никогда не включался.

Согласно кадастровой карты земель ТОО "им. А.С. Пушкина" и материалов по передаче земель из вышеназванного ТОО в ведение Пушкиногорского сельского Совета, утвержденных решением исполкома Пушкиногорского районного Совета народных депутатов 30 августа 1991 г, земельный участок с кадастровым номером N находится за чертой населенных пунктов, на нем располагается пашня, и с учетом установленных границ колхоза "им. А.С. Пушкина", данный участок в ведение сельских Советов не передавался.

На основании Генерального плана территории ГП "Пушкиногорье", утвержденного решением Собрания депутатов городского поселения "Пушкиногорье" Пушкиногорского района Псковской области от 25 декабря 2013 г. N 157, земельный участок с кадастровым номером N располагается между границами двух населенных пунктов - поселением "Пушкинские Горы" и дер. Каменец, относится к землям сельскохозяйственного назначения.

Из Генерального плана территории ГП "Пушкиногорье", утвержденного 1 марта 2022 г, также следует, что указанный земельный участок не включен в земли поселений, находится за пределами границ указанных населенных пунктов, относится к землям сельскохозяйственного назначения.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером N относится к землям сельскохозяйственного назначения.

Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Включение указанного земельного участка в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, что следует и из части 6 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации; пункта 24 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Поскольку суды, исследовав кадастровые карты, чертеж установления границ колхоза "им А.С. Пушкина", Генеральные планы территории ГП "Пушкиногорье", карту градостроительного зонирования, установили, что принадлежащий истцам земельный участок с кадастровым номером N располагается за границами населенных пунктов, находится на землях сельхозугодий (пашня) в составе земель сельскохозяйственного назначения, оснований полагать ошибочным их вывод об отсутствии у органов местного самоуправления полномочий по изменению вида его разрешенного использования, равно как и по приведению в соответствие с Классификатором на основании заявленного административными истцами вида разрешенного использования "для ведения личного подсобного хохяйства", не имеется.

При этом не свидетельствуют о неправильности выводов судов и доводы кассационной жалобы о наличии в сведениях Единого государственного реестра недвижимости сведений об отнесении спорного земельного участка к землям населенных пунктов.

В силу положений пунктов 1, 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Пушкиногорского районного суда от 14 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 16 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Давидюка В. В, Гаврюшкина И. В. - без удовлетворения.

Решение Пушкиногорского районного суда от 14 февраля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 16 июня 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 15 февраля 2023 года.