Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2023 г. по делу N 8а-20968/2022[88а-861/2023-(88а-21168/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Феофиловой Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Серовского городского округа на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 02 августа 2022 года по административному делу N 2а-470/2022 по административному исковому заявлению Петрусенко Дмитрия Николаевича к администрации Серовского городского округа, председателю комитета по архитектуре и градостроительству администрации Серовского городского округа Песоцкому Сергею Юрьевичу о признании решения незаконным.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В, возражения представителя административного истца Земскова Н.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Петрусенко Д.Н. обратился в суд с административным иском к администрации Серовского городского округа, председателю комитета по архитектуре и градостроительству администрации Серовского городского округа Песоцкому С.Ю. о признании незаконным и отмене решения об отказе в выдаче разрешения на строительство (уведомления от 26 ноября 2021 года N 60 о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "данные изъяты"), возложении обязанности выдать разрешение на строительство объекта индивидуального жилищного строительства на основании уведомления от 25 ноября 2021 года.

В обоснование иска указано, что постановлением администрации Серовского городского округа N 1451 от 16 августа 2017 года земельный участок площадью 817 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "данные изъяты", был предоставлен административному истцу в аренду сроком на 20 лет с разрешенным использованием - под индивидуальную жилую застройку. 25 ноября 2021 года в администрацию Серовского городского округа истцом было подано уведомление о планируемом строительстве объекта. 26 ноября 2021 года административным ответчиком принято оспариваемое решение, мотивированное тем, что земельный участок полностью находится в границах зоны затопления 1% обеспеченности территории Серовского городского округа Свердловской области р. Каква с реестровым номером "данные изъяты" от 11 января 2021 года, установленных решением Нижне-Обского бассейнового водного управления от 18 мая 2020 года N 86; согласно ст. 52 Правил землепользования и застройки Серовского городского округа в границах зон затопления запрещается строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких объектов от затопления, подтопления. Данный отказ истец считает необоснованным, нарушающим его права на использование земельного участка по целевому назначению. При заключении договора аренды истец не был поставлен в известность о наличии каких-либо ограничений в использовании земельного участка и запрете строительства на этом участке.

Решением Серовского районного суда Свердловской области от 15 февраля 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 02 августа 2022 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об удовлетворении административного иска. Оспариваемое уведомление признано незаконным. На администрацию Серовского городского округа возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав административного истца путем повторного рассмотрения уведомления о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома от 25 ноября 2021 года.

Вступившее в законную силу решение суда исполнено 05 октября 2022 года, уведомление от 25 ноября 2021 года повторно рассмотрено администрацией Серовского городского округа, по результатам рассмотрения вынесено уведомление о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты".

В кассационной жалобе, поданной 18 ноября 2022 года, административный ответчик администрация Серовского городского округа просила апелляционное определение отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции. По ее мнению, апелляционное определение принято с нарушением норм материального и процессуального права. Оспариваемое решение администрации от 26 ноября 2021года в отсутствие доказательств обеспеченности земельного участка и объекта инженерной защитой от негативного воздействия вод является законным и обоснованным. Строительство жилого дома не начато, мероприятия по инженерной защите от негативных воздействий вод истцом не проведены. Суд апелляционной инстанции ошибочно посчитал градостроительный план земельного участка документом, подтверждающим проведение мероприятий по инженерной защите земельного участка, который может выступать лишь в качестве основания для проведения необходимых инженерно-технических изысканий и разработки проектной документации по обеспечению инженерной защиты от затопления, подтопления земельного участка и строящегося объекта.

В соответствии с ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся в суд административного истца и административных ответчиков, которые извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав представителя административного истца, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции по данному делу не допущено.

Как установлено судами и подтверждается собранными доказательствами, на основании постановления администрации Серовского городского округа от 16 августа 2017 года N 1451, договора аренды от 16 августа 2017 года N 4152 Петрусенко Д.Н. предоставлен в аренду земельный участок площадью 817 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты", относящийся к категории земель: земли населенных пунктов, по адресу: "данные изъяты", с разрешенным использованием - под индивидуальную жилую застройку. Срок аренды земельного участка установлен с 16 августа 2017 года по 16 августа 2037 года.

Договор аренды зарегистрирован 19 сентября 2017 года.

Земельный участок поставлен на кадастровый учет 27 июля 2005 года, местоположение его границы и площадь уточнены на основании межевого плана от 04 апреля 2017 года, подготовленного кадастровым инженером Степановой Т.Р.

Как на момент заключения договора аренды, так и в настоящее время земельный участок находился (находится) в территориальной зоне Ж-1 (зоне застройки индивидуальными жилыми домами) и в зоне затопления 1% уровня паводковых вод.

Сведения о границах указанной зоны с особыми условиями использования территории внесены в Единый государственный реестр недвижимости 11 января 2021 года на основании приказа Нижне-Обского бассейнового водного управления от 18 мая 2020 года N 86 об установлении границ зон затопления, подтопления территории.

25 ноября 2021 года Петрусенко Д.Н. представил в администрацию Серовского городского округа уведомление о планируемом строительстве жилого дома на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты".

По результатам рассмотрения уведомления администрацией вынесено уведомление от 26 ноября 2021 года N 60 о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, поскольку земельный участок полностью находится в границах зоны затопления 1% обеспеченности территории Серовского городского округа Свердловской области р. Каква с кадастровым номером 66:61-6201 от 11 января 2021 года, а в границах таких зон запрещается строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких объектов от затопления, подтопления. Уведомление подписано главным архитектором Песоцким С.Ю.

Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что на момент принятия оспариваемого решения в Едином государственном реестре недвижимости имелись сведения о границах зоны затопления и подтопления, следовательно, на использование арендуемого истцом земельного участка распространяются ограничения, установленные водным законодательством, в том числе запрет строительства объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты объекта от затопления, подтопления.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое об удовлетворении административного иска, пришел к выводу о том, что оснований для принятия оспариваемого решения у административного ответчика не имелось.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что выводы суда апелляционной инстанции основаны на нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения, и фактических обстоятельствах дела, подтвержденных собранными доказательствами.

Согласно ч. 1 ст. 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома подается застройщиком в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

Частью 10 ст. 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрены исчерпывающие основания направления уполномоченным органом уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке. К числу таких оснований отнесена недопустимость размещения указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

В соответствии с ч. 6 ст. 67.1 Водного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей по состоянию на дату принятия оспариваемого решения) в границах зон затопления, подтопления, в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий, запрещается размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления.

Частью 3 ст. 67.1 Водного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 01 мая 2022 года N 122-ФЗ, вступившего в силу 12 мая 2022 года) предусмотрено, что в границах зон затопления, подтопления запрещается строительство объектов капитального строительства, не обеспеченных сооружениями и (или) методами инженерной защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод.

Как правильно указал суд апелляционной инстанции, закон не содержит абсолютного запрета на строительство новых объектов и размещение индивидуальных жилых домов на земельных участках, расположенных в зонах затопления, подтопления.

Кроме того, из вышеприведенных правовых норм не следует, что земельный участок, расположенный в границах зоны затопления, подтопления, должен быть обеспечен инженерной защитой от негативного воздействия вод исключительно до начала строительства объекта на этом участке.

Также судом первой инстанции не были учтены положения п. 33 ст. 26 Федерального закона от 03 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которым в границах зон с особыми условиями использования территорий, установленных, в том числе в силу закона, до 01 января 2025 года, независимо от ограничений использования земельных участков, установленных в границах таких зон, допускается использование земельных участков для строительства, реконструкции объектов капитального строительства на основании разрешений на строительство, выданных до 01 января 2025 года, или в случае начала строительства, реконструкции объектов капитального строительства до 01 января 2025 года, если для строительства, реконструкции указанных объектов капитального строительства не требуется выдача разрешений на строительство. Установленные данными правовыми нормами сроки в настоящее время не истекли.

С учетом изложенного оспариваемое решение органа местного самоуправления, содержащее вывод о недопустимости размещения индивидуального жилого дома на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", судом апелляционной инстанции правомерно признано незаконным как нарушающее право истца на использование земельного участка по целевому назначению.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на необходимость исследования судами фактических обстоятельств конкретного дела по существу и недопустимость установления одних лишь формальных условий применения нормы, иное приводило бы к тому, что право на судебную защиту оказалось бы серьезно ущемленным. Формальный подход тем более не должен допускаться в делах, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона и в которых применение правовых норм без учета всех обстоятельств дела может привести к тому, что его имущественное положение будет значительно ухудшено вопреки целям социального государства, призванного создавать условия для достойной жизни и свободного развития граждан (постановления от 12 июля 2007 года N 10-П, от 13 декабря 2016 года N 28-П, от 10 марта 2017 года N 6-П, от 11 февраля 2019 года N 9-П). Недопустим формальный подход органа или лица, наделенных публичными полномочиями, к принятию, совершению (допущению) соответствующих решений, действий (бездействия), не учитывающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. При реализации публичных полномочий наделенный ими орган или лицо обязаны осуществлять полную и всестороннюю оценку фактических обстоятельств, действовать добросовестно, поддерживать доверие граждан и их объединений к закону и действиям государства (постановления от 07 июня 2012 года N 14-П, от 14 января 2016 года N 1-П, от 26 февраля 2018 года N 10-П, от 14 июня 2018 года N 23-П, от 12 мая 2021 года N 17-П).

В п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (ч. 1, 3 ст. 17 и ст. 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ).

Поскольку земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" был предоставлен истцу в долгосрочную аренду для индивидуального жилищного строительства, расположен в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами, находится в черте имеющейся застройки, административный истец намерен построить на земельном участке индивидуальный жилой дом, то есть объект, соответствующий назначению земельного участка, постольку оспариваемое уведомление нарушает конституционные принципы справедливости, поддержания доверия граждан к действиям государства, а также баланс конституционно значимых ценностей, публичных и частных интересов.

Таким образом, суд апелляционной инстанции правомерно, в пределах предоставленных ему законом полномочий (ст. 309 КАС РФ), отменил решение суда первой инстанции в связи с неправильным применением им норм материального права и принял новое решение об удовлетворении административного иска.

Каких-либо доводов, способных поставить под сомнение законность обжалуемого судебного акта и повлечь его отмену, в кассационной жалобе не приведено. Поэтому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 02 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Серовского городского округа - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 января 2023 года.

Председательствующий

Судьи