Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2023 г. по делу N 8а-21160/2022[88а-1131/2023-(88а-21444/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А. и Трапезниковой И.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Собрания депутатов Кунашакского муниципального района, администрации Кунашакского муниципального района на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 09 августа 2022 года по административному делу N 3а-69/2022 по административному иску общества с ограниченной ответственностью "Геософт" об оспаривании решения Собрания депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области от 16 февраля 2021 г. N 5 "Об отмене Решения "Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района от 07 октября 2020 г. N 9".

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения представителей Собрания депутатов Кунашакского муниципального района Галлямовой Ю.С, Мулярчика Г.В, администрации Кунашакского муниципального района Хусаинова В.Р, поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Геософт" Спицына И.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, полагавшей, что обжалуемый судебный акт не подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "Геософт" (далее - ООО "Геософт", общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения Собрания депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области от 16 февраля 2021 г. N 5 "Об отмене Решения "Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района от 07 октября 2020 г. N 9" (далее - Решение), полагая, что оспариваемый акт принят с нарушением норм материального права и нарушает права и законные интересы общества, как собственника земельных участков.

В обоснование заявленных требований ссылалось на то, что Министерством имущества Челябинской области было отказано в переводе принадлежащего обществу на праве собственности земельного участка из земель сельскохозяйственного значения в земли другой категории, ввиду отсутствия генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района, который был отменен оспариваемым решением.

Решением Челябинского областного суда от 13 мая 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 09 августа 2022 года решение суда первой инстанции отменено и по делу принято новое решение, которым оспариваемое решение принято недействующим, со дня вынесения апелляционного определения.

В кассационных жалобах Собрание депутатов Кунашакского муниципального района, администрация Кунашакского муниципального района ставят вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 09 августа 2022 года.

Ссылаются на то, что оспариваемое решение принято в пределах компетенции Собрания депутатов Кунашакского муниципального района, с соблюдением требований нормативных правовых актов, основанием для принятия данного решения послужил протест прокурора, который депутаты представительного органа местного самоуправления сочли правомерным, поскольку генеральный план Куяшского сельского поселения не был согласован с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, как это требует Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав заключения прокурора, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции находит кассационные жалобы не подлежащими удовлетворению в силу следующего.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установилв Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула) (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

В силу части 4 статьи 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

Частью 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Исходя из содержания приведенных норм, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. Также из смысла приведенной нормы следует, что право отмены муниципального правового акта отнесено к компетенции органа, наделенного полномочиями по его принятию.

Вместе с тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что оспариваемое положение не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или о приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26 мая 2011 г. N 739-О-О и от 22 марта 2012 г. N 486-О-О).

В настоящем случае предметом оспаривания является решение представительного органа муниципального образования об отмене, ранее принятого решения об утверждении генерального плана сельского поселения.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).

Документами территориального планирования муниципальных образований являются генеральные планы поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно частям 3, 4 и 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения; содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы); на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются в том числе границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

С учетом положений пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН), размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).

Таким образом, генеральным планом не устанавливаются санитарно-защитные зоны, а на картографическом материале отображаются границы таких зон, определенных в соответствии с требованиями законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В соответствии с принятым 07 октября 2020 г. генеральным планом Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района (далее - Генеральный план) территория, в границах которой расположены принадлежавшие обществу земельные участки отнесена к планируемой производственной функциональной зоне, относительно которой отображена нормативная санитарно-защитная зона, применительно к объектам I и II класса опасности.

При этом, существующие, строящиеся или проектируемые промышленные объекты, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в границах данной территории, не отображены, а границы санитарно-защитной зоны обозначены в пределах территории данного сельского поселения и не выходят за границы муниципального образования.

Из содержания карты планируемого размещения объектов местного значения поселения, также не следует, что на указанной территории запланировано размещение каких-либо объектов местного значения поселения.

Правовым основанием к отмене указанного Генерального плана, явилось допущенное при его принятии, по мнению прокурора, с которым согласился представительный орган, нарушение согласования проекта генерального плана поселения, предусмотренное статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, в соответствии с частью 3 статьи 25 ГрК РФ проект генерального плана подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении на их территориях зон с особыми условиями использования территорий в связи с планируемым размещением объектов местного значения поселения, городского округа, при размещении объектов местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований.

Суд апелляционной инстанции, вопреки доводам кассационных жалоб, пришел к верному выводу, что, в данном случае, из анализа Генерального плана не следует, что на территории Куяшского сельского поселения планируется размещение объектов местного значения поселения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории муниципальных образований, имеющих общую границу с данным поселением, равно как и не следует, что на территории Куяшского сельского поселения установлены зоны с особыми условиями использования территорий в связи с планируемым размещением объектов местного значения поселения, распространяющиеся на территорию смежных муниципальных образований, поэтому в таком случае довод о необходимости согласования проекта генерального плана с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, является ошибочным, поскольку основан на неправильном толковании соответствующей нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Фактически доводы кассационных жалобы о нарушении норм материального права, допущенных судом апелляционной инстанции, относятся к планируемой деятельности ООО "Геософт", которую данное общество предполагало осуществлять на территории сельского поселения и не свидетельствуют о нарушениях градостроительного законодательства при принятии Генерального плана, в вышеупомянутой части.

Выводы суда второй инстанции соответствуют установленным им обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального и процессуального права.

Предусмотренных частью 2 статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения обжалуемого акта в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 09 августа 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы Собрания депутатов Кунашакского муниципального района, администрации Кунашакского муниципального района Челябинской области - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 25 января 2023 года.

Председательствующий

Судьи