Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 31 января 2023 г. по делу N 8а-22437/2022[88а-2244/2023-(88а-22567/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Феофиловой Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Галицкого Дениса Григорьевича, Волохович Елены Анатольевны на решение Кировского районного суда г. Перми от 22 марта 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 03 августа 2022 года по административному делу N 2а-1148/2022 по административному исковому заявлению Волохович Елены Анатольевны о признании незаконным заключения Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Волохович Е.А. обратилась в суд с административным иском о признании незаконным п. 2 заключения Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края (далее - Министерство) от 22 октября 2021 года N 31-05-4-5вн-353.

В обоснование иска указано, что Министерство издало приказ от 30 сентября 2021 года N 31-02-12-4-1602 о подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми (далее - ПЗЗ), в п. 1.2.1 которого предусмотрено исключение из границ зоны действия ограничений по условиям сохранения и планируемого размещения образовательных учреждений территории, ограниченной ул. Волгодонской, ул. Капитанской, ул. Капитана Пирожкова, зданием по ул. 5-ой Каховской, 8б, зданием по ул. 5-ой Каховской, 8а, зданием по ул. Волгодонской, 21 в Кировском районе г. Перми. Истец проживает в доме "данные изъяты" непосредственно рядом с территорией. В проекте изменений в ПЗЗ имеется п. 2.1, которым предусмотрено внести изменения в ст. 51.2 и исключить территорию из границ зоны действия ограничений по условиям сохранения и планируемого размещения образовательных учреждений. На подготовленный проект Министерство дало заключение о соответствии его генеральному плану и требованиям действующего законодательства. Истец считает указанное заключение недостоверным, противоречащим действующему законодательству и нарушающим ее права, поскольку в заключении нет никаких расчетов, упоминания об обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности населения в целом и местами в школах в частности. Следовательно, вывод Министерства о соответствии проекта изменений в ПЗЗ генеральному плану г. Перми и действующему законодательству не обоснован. Министерство при подготовке заключения не выполнило свои обязанности при осуществлении градостроительного зонирования и создало ситуацию ухудшения благоприятных условий проживания истца и ее детей-школьников в зоне СТН-Е2 "Водники".

Определениями суда первой инстанции от 03 февраля 2022 года, 22 февраля 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация г. Перми, департамент градостроительства и архитектуры администрации г. Перми, ГКУ "Институт территориального и городского планирования", МКУ "Институт территориального планирования".

Решением Кировского районного суда г. Перми от 22 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 03 августа 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной 11 декабря 2022 года, административный истец Волохович Е.А. и заинтересованное лицо Галицкий Д.Г. просили судебные акты отменить, административные исковые требования удовлетворить. По их мнению, судами нарушены нормы материального и процессуального права. Суды посчитали, что оспариваемое заключение является частью нормотворческого процесса, распорядительных предписаний не содержит, однако выводы судов об отсутствии правовых последствий оспариваемого заключения для истца не основаны на законе, суды должны были применить положения ч. 10 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Указывая на иной способ защиты нарушенных прав, суды не указали нормы права, которые бы ограничивали истца в подаче настоящего иска по гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) и обязывали бы ее действовать исключительно по гл. 21 КАС РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 326 КАС РФ кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся в суд лиц, участвующих в деле, и их представителей, которые извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований по данному делу не имеется.

Как установлено судами и подтверждается собранными доказательствами, администрация г. Перми письмом от 11 августа 2021 года N 059-01-57/2-1518 направила в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки Пермского городского округа предложение о внесении изменений по снятию ограничений по условиям сохранения и планируемого размещения образовательных учреждений территории, ограниченной ул. Волгодонской, ул. Капитанской, ул. Капитана Пирожкова, зданием по ул. 5-ой Каховской, 86, зданием по ул. 5-ой Каховской, 8а, зданием по ул. Волгодонской, 21 в Кировском районе г. Перми.

Предложение администрации города было рассмотрено на заседании комиссии, состоявшемся 20 августа 2021 года, на котором принято решение о подготовке предложения в виде проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми и направлении его на публичные слушания.

Приказом Министерства от 30 сентября 2021 года N 31-02-1-4-1602, в том числе по предложению администрации города, было принято решение подготовить проект о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми.

Комиссией по подготовке проекта правил землепользования и застройки Пермского городского округа подготовлено заключение от 16 сентября 2021 года N 31-05-4-3 исх-352, в соответствии с п. 4 которого на заседании комиссии принято решение о направлении рекомендаций в Министерство для принятия решения о подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми и направлении его на публичные слушания по предложению администрации города от 11 августа 2021 года N 259-01-57/2-1518.

Министерством подготовлено заключение о соответствии проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми от 22 октября 2021 года N 31-05-4-5вн-353. В п. 2 заключения указано, что проект соответствует генеральному плану г. Перми, требованиям действующего законодательства, в связи с чем предложено его рассмотреть на публичных слушаниях или общественных обсуждениях.

Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, что оспариваемое заключение дано уполномоченным органом, распорядительных предписаний не содержит, его вынесение является одним из этапов нормотворческого процесса, административный истец не лишена возможности оспорить итоговое решение о внесении рассматриваемых изменений в правила землепользования и застройки г. Перми в судебном порядке.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения, и фактических обстоятельствах дела, подтвержденных собранными доказательствами.

Согласно ч. 3 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки регламентирована ст. 31 ГрК РФ и включает в себя следующие этапы: принятие решения о подготовке проекта и его опубликование; подготовка проекта; проверка проекта на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования, сведениям ЕГРН; проведение публичных слушаний или общественных обсуждений и доработка проекта с учетом их результатов; утверждение проекта и его опубликование.

В соответствии с ч. 9-11 ст. 31 ГрК РФ орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации, сведениям Единого государственного реестра недвижимости, сведениям, документам и материалам, содержащимся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

По результатам проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия вышеперечисленным требованиям и документам в комиссию на доработку.

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

В силу ст. 8.2 ГрК РФ полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно Уставу города Перми, утвержденному решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года N 150, до 01 января 2021 года к компетенции Пермской городской Думы относилось утверждение Правил землепользования и застройки г. Перми и внесение в них изменений (п. 7 ст. 38 Устава), с 01 января 2021 года указанные полномочия переданы Правительству Пермского края в соответствии с Законом Пермского края от 07 декабря 2020 года N 603-ПК "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае" (далее - Закон Пермского края N 603-ПК).

На основании п. 3.81.13 (2) Положения о Министерстве по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 15 декабря 2006 года N 88-п, с 01 января 2021 года Министерство осуществляет полномочия органов местного самоуправления Пермского городского округа в области градостроительной деятельности, перераспределенные в соответствии с Законом Пермского края N 603-ПК, в том числе принимает решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки Пермского городского округа, проекта внесения в них изменений, осуществляет подготовку правил землепользования и застройки Пермского городского округа, внесение в них изменений, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды нижестоящих инстанций правомерно исходили из того, что оспариваемое заключение само по себе прав и законных интересов административного истца не нарушает, в то время как для удовлетворения административного иска необходимо наличие совокупности двух условий, предусмотренных п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ. Содержащийся в п. 2 заключения вывод о соответствии проекта изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми генеральному плану города и требованиям действующего законодательства неблагоприятных последствий для истца и ее несовершеннолетних детей-школьников не повлек ни на дату обращения в суд с иском (27 декабря 2021 года), ни на дату вступления решения суда по данному делу в законную силу (03 августа 2022 года).

Поскольку в ходе рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанций правовой акт о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми принят не был, то есть изменения не приобрели статус правил, обязательных для неопределенного круга лиц, а суд в силу принципа разделения властей и самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 10, 12 Конституции Российской Федерации) не вправе вмешиваться в компетенцию органов местного самоуправления и иных уполномоченных органов в сфере нормотворчества, постольку суды обоснованно не усмотрели оснований для удовлетворения административного иска.

Постановлением Правительства Пермского края от 11 августа 2022 года N 676-п в Правила землепользования и застройки г. Перми, внесены изменения, несогласие с проектом которых фактически послужило основанием обращения истца в суд с иском. Волохович Е.А. вправе оспорить данный нормативный правовой акт в установленном законом порядке, в том числе и по доводам о его несоответствии документам, перечисленным в ч. 9 ст. 31 ГрК РФ, и нормативам градостроительного проектирования, которые подлежат применению при подготовке документов градостроительного зонирования (п. 26 ст. 1 ГрК РФ).

В связи с изложенным в настоящее время исключена возможность направления проекта изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми на доработку по основанию, предусмотренному ч. 10 ст. 31 ГрК РФ.

Каких-либо доводов, способных поставить под сомнение законность обжалуемых судебных актов и повлечь их отмену, в кассационной жалобе не приведено. Поэтому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кировского районного суда г. Перми от 22 марта 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 03 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Галицкого Дениса Григорьевича, Волохович Елены Анатольевны - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 01 февраля 2023 года.

Председательствующий

Судьи