Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2022 г. по делу N 8а-11479/2022[88а-11841/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кудриной Я.Г.

судей Ровенко П.А, Тымченко А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Благовещенска Амурской области на решение Благовещенского городского суда Амурской области от 8 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 17 мая 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора города Благовещенска, действующего в интересах неопределенного круга лиц и в интересах муниципального образования "город Благовещенск", о признании не действующим в части Перечня должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утверждённого постановлением администрации города Благовещенска Амурской области от 11 марта 2015 года N 1098.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Царёвой М.Г, полагавшей, что оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением администрации города Благовещенска Амурской области (далее - Администрация) от 11 марта 2015 года N 1098, официально опубликованным в печатном издании - газете "Благовещенск" от 13 марта 2015 года N 9-10, утверждён Перечень должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (далее - Перечень).

Прокурор города Благовещенска обратился в Благовещенский городской суд Амурской области в защиту интересов неопределённого круга лиц и муниципального образования "город Благовещенск" с административный исковым заявлением к Администрации о признании Перечня, действующего в редакции постановления Администрации от 15 марта 2019 года N 812, недействительным в той части, в которой он не предусматривает включение в него должностей муниципальной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками (заместитель начальника отдела муниципального земельного контроля земельного управления Администрации; консультант, главный специалист отдела муниципального земельного контроля земельного управления Администрации; заместитель начальника отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; главный специалист, ведущий специалист отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; консультант сектора нормативно-правового обеспечения и мониторинга закупок, консультант сектора централизованных закупок управления муниципального заказа Администрации; руководитель, консультант отдела разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию управления архитектуры и градостроительства Администрации); а также о возложении на Администрацию обязанности принять новый нормативно-правовой акт, утверждающий Перечень должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, заменяющий Перечень, утвержденный постановлением Администрации от 11 марта 2015 года N 1098.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что, несмотря на наличие коррупционных рисков при исполнении должностных обязанностей, муниципальными служащими, замещающими должности: заместителя начальника отдела муниципального земельного контроля земельного управления Администрации; консультанта, главного специалиста отдела муниципального земельного контроля земельного управления Администрации; заместителя начальника отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; главного специалиста, ведущего специалиста отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; консультанта сектора нормативно-правового обеспечения и мониторинга закупок, консультанта сектора централизованных закупок управления муниципального заказа Администрации; руководителя, консультанта отдела разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию управления архитектуры и градостроительства Администрации, - указанные должности в Перечень не включены, что противоречит положениям Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ), Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ), Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557).

Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 8 февраля2022 года административное исковое заявление прокурора города Благовещенска удовлетворено: признан недействительным со дня вступления решения суда в законную силу Перечень в части невключения в него должностей: заместителя начальника отдела муниципального земельного контроля земельного управления Администрации; консультанта и главного специалиста отдела муниципального земельного контроля земельного управления Администрации; заместителя начальника отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; главного специалиста и ведущего специалиста отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; консультанта сектора нормативно-правового обеспечения и мониторинга закупок и консультанта сектора централизованных закупок управления муниципального заказа Администрации; руководителя и консультанта отдела разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию управления архитектуры и градостроительства Администрации. Кроме того, решением суда на Администрацию возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий указанный выше Перечень в части, признанной судом недействительной.

Апелляционным определением судебной коллегией по административным делам Амурского областного суда от 17 мая 2022 года решение Благовещенского городского суда Амурской области от 8 февраля 2022 года отменено в части признания недействительным Перечня в части невключения в него должностей: ведущего специалиста отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации, руководителя и консультанта отдела разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию управления архитектуры и градостроительства Администрации; а также в части возложения на Администрацию обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий указанный выше Перечень в части, признанной судом недействительной. В данной части по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора. В остальной части решение суда первой изменено, оно изложено его в следующей редакции: "Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Перечень в части невключения в него должностей: заместитель начальника отдела муниципального земельного контроля земельного управления Администрации; консультанта и главного специалиста отдела муниципального земельного контроля земельного управления Администрации; заместителя начальника отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; главного специалиста отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; консультанта сектора нормативно-правового обеспечения и мониторинга закупок и консультанта сектора централизованных закупок управления муниципального заказа Администрации.

11 ноября 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба административного ответчика, поданная 27 октября 2022 года через Благовещенский городской суд Амурской области, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в связи с несоответствием выводов судов обстоятельствам дела, нарушениями при применении норм материального и процессуального права, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

По существу в кассационной жалобе приведены доводы о незаконности обжалуемых судебных актов только в той части, в которой административные исковые требования прокурора города Благовещенска были удовлетворены.

Представитель Администрации, извещённой о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явился. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя административного ответчика.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Благовещенского городского суда Амурской области от 8 февраля2022 года (в той части, в которой оно оставлено без изменения судом апелляционной инстанции) и апелляционного определения судебной коллегией по административным делам Амурского областного суда от 17 мая 2022 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 3 статьи 208 КАС РФ прокурор города Благовещенска вправе обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта, принятого Администрацией, полностью или в части.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Пункт 3 части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусматривает, что в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издаёт постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (часть 6 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Из содержания пункта 42 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ следует, что к вопросам местного значения городского округа относится осуществление мер по противодействию коррупции в границах городского округа.

В соответствии со статьёй 2 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-Ф3 правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

В силу пунктов 1.2, 4 части 1 статьи 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-Ф3 граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включённых в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, и лица, замещающие указанные должности обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю), иным уполномоченным лицам, определенным настоящим Федеральным законом и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включённых в соответствующий перечень, муниципальные служащие, замещающие указанные должности, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Указанные сведения представляются в порядке, сроки и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации.

Муниципальный служащий, замещающий должность муниципальной службы, включённую в соответствующий перечень, обязан представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации (часть 1.1 статьи 15 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ).

Пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557 утверждён перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения, а также установлены критерии для определения должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками, в целях их включения в соответствующий перечень (раздел III перечня должностей, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557).

К числу таких критериев отнесены: осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций; предоставление государственных услуг гражданам и организациям; осуществление контрольных и надзорных мероприятий; подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.); управление государственным имуществом; осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и разрешений; хранение и распределение материально-технических ресурсов.

Кроме того, пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557 органам местного самоуправления рекомендовалось до 1 сентября 2009 года определить должности муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Удовлетворяя заявленные прокурором административные исковые требования, Благовещенский городской суд Амурской области, проанализировав положения Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ, Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557, оценив содержание должностных инструкций сотрудников структурных подразделений Администрации, пришёл к выводу, что указанные в административном исковом заявлении прокурора города Благовещенска должности муниципальной службы отвечают критериям, установленным Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557, в связи с чем они подлежали включению в Перечень. Однако Администрацией требования действующего законодательства о формировании перечня в соответствии с указанными выше критериями не исполнены. В связи с этим, со ссылкой на положения статьи 215 КАС РФ суд первой инстанции признал Перечень недействительным в части невключения в него следующих должностей: заместителя начальника отдела муниципального земельного контроля земельного управления Администрации; консультанта и главного специалиста отдела муниципального земельного контроля земельного управления Администрации; заместителя начальника отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; главного специалиста и ведущего специалиста отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; консультанта сектора нормативно-правового обеспечения и мониторинга закупок и консультанта сектора централизованных закупок управления муниципального заказа Администрации; руководителя и консультанта отдела разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию управления архитектуры и градостроительства Администрации.

Кроме того, Благовещенский городской суд Амурской области возложил на Администрацию обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий указанный выше Перечень в части, признанной судом недействительной.

Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда не согласилась с выводами суда первой инстанции только в части, касающейся соответствиям критериям, приведённым в Указе Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557, должностей: ведущего специалиста отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; руководителя и консультанта отдела разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию управления архитектуры и градостроительства Администрации; а также в части возложения на Администрацию обязанности принять новый нормативный правовой акт. В указанной части судом апелляционной инстанции принято новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований. В остальной части судебная коллегия суда апелляционной инстанции указала на правильность выводов Благовещенского городского суда Амурской области, изменив в резолютивной части решения суда первой инстанции использованный термин "недействительным" на "не действующим со дня вступления решения суда в законную силу", как того требуют положения частей 2 и 4 статьи 215 КАС РФ.

Поскольку кассационная жалоба Администрации не содержит каких-либо доводов, касающихся несогласия административного ответчика с обжалуемым апелляционным определением в той части, в которой административные исковые требования прокурора были оставлены без удовлетворения, оснований для проверки в кассационном порядке законности и обоснованности указанной части апелляционного определения у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется.

Что касается удовлетворённой части административных исковых требований, то здесь оснований не согласиться с приведёнными выводами судов первой и апелляционной инстанций у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды пришли к таким выводам, подробно со ссылками на установленные по делу обстоятельства и нормы материального права изложены в оспариваемых судебных актах.

Как верно указали суды нижестоящих инстанций, в соответствии в действующим законодательством уполномоченные органы местного самоуправления должны утвердить перечни должностей муниципальной службы, при назначении на которые и при замещении которых граждане и муниципальные служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, используя для этого критерии, приведённые в Указе Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557.

Вопреки доводам кассационной жалобы, соответствующая позиция судов в полной мере согласуется с содержанием пунктов 1.2, 4 части 1 статьи 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-Ф3, частей 1, 1.1 статьи 15 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ, пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557.

То, что в пункте 3 Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557 органам местного самоуправления рекомендовалось в срок до 1 сентября 2009 года определить перечень должностей муниципальной службы, не значит, что Администрация была вправе не включать должности муниципальной службы, соответствующие критериям, приведённым в разделе III перечня должностей, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557, в оспариваемый Перечень.

Указание в кассационной жалобе на то, что суды признали недействующим то, что отсутствует в Перечне, касается технических недостатков, допущенных при изготовлении резолютивной части апелляционного определения, которые могут быть исправлены в порядке, установленном статьёй 184 КАС РФ, судом апелляционной инстанции. Однако эти недостатки не влекут отмену или изменение обжалуемых судебных актов. По мнению судебной коллегии суда кассационной инстанции, Перечень в части, указанной в резолютивной части апелляционного определения, должен признаваться не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой он не предусматривает включение в него должностей: заместителя начальника отдела муниципального земельного контроля земельного управления Администрации; консультанта и главного специалиста отдела муниципального земельного контроля земельного управления Администрации; заместителя начальника отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; главного специалиста отдела муниципального жилищного контроля управления ЖКХ Администрации; консультанта сектора нормативно-правового обеспечения и мониторинга закупок и консультанта сектора централизованных закупок управления муниципального заказа Администрации.

По существу указанные в кассационной жалобе доводы направлены на оспаривание обоснованности выводов судов по установленным ими обстоятельствам административного дела, при этом они основаны на неверном толковании норм материального права, в связи с чем такие доводы не могут служить предусмотренными статьёй 328 КАС РФ основаниями для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению административного спора, не допущено. Оснований для отмены или изменения судебных актов в обжалуемой части по доводам кассационной жалобу не имеется. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Благовещенского городского суда от 8 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 17 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Благовещенска Амурской области - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи