Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2022 г. по делу N 8а-11762/2022[88а-12044/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента землепользования города Южно-Сахалинска на решение Сахалинского областного суда от 2 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 о признании недействующими отдельных положений решения Городской Думы города Южно-Сахалинска от 26 февраля 2020 года N "О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск" и предоставленные в аренду без торгов, а также об установлении ставок и коэффициентов, применяемых в расчёте арендной платы за земли на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск".

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации

ФИО8 полагавшей, что решение суда первой инстанции и апелляционное определение являются законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 (далее - Решение от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6), опубликованным 19 марта 2020 года в официальном печатном издании - газете "Южно-Сахалинск сегодня" N 14(1477), утверждён Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск" и предоставленные в аренду без торгов, а также об установлении ставок и коэффициентов, применяемых в расчёте арендной платы за земли на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" (далее - Порядок).

Пунктом 5 Решение от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 предусмотрено, что оно вступает в силу со дня опубликования в газете "Южно-Сахалинск сегодня" и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2020 года.

Приложением 1 к Порядку установлены ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся на территории городского округа "город Южно-Сахалинск", предоставленные в аренду без торгов.

Подпунктом 4.1 Приложения 1 к Порядку за земельные участки, предоставленные для размещения зданий и сооружений делового управления, объектов торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)), рынков, магазинов, банковской и страховой деятельности, общественного питания, гостиничного обслуживания, развлечения, выставочно-ярмарочной деятельности и занятые объектом недвижимости (под существующими объектами недвижимости) установлена ставка "Ст1" арендной платы в виде процента от кадастровой стоимости в значении 17, 2%, а также ставка "Ст2" при предоставлении земельного участка для размещения (строительства, реконструкции) объектов недвижимости в значении 10, 0%.

Индивидуальный предприниматель ФИО1 обратился в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом уточнения предмета заявленных требований, просил признать не действующими с 1 января 2020 года подпункт 4.1 Приложения 1 к Порядку, а также пункт 5 Решения 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 в части слов "распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2020 года".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что он является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 14044 кв. м, расположенного по адресу: "адрес" который имеет вид разрешенного использования: для строительства объекта " "данные изъяты"" и предоставлялся для завершения строительства объекта незавершенного строительства.

Размер арендной платы за 2019 год определён истцу с применением ставки по виду "Ст" в 5% от кадастровой стоимости земельного участка (20 337116 рублей 40 копеек) и составил 1 147 115 рублей 5 копеек.

Размер арендной платы за 2020 и 2021 годы, рассчитанный на основании ставки по виду "Ст2" в 10% от кадастровой стоимости, установленной подпунктом 4.1 Приложения 1 к Порядку, составил 1 835 845 рублей 72 копейки и 1 903 772 рубля 2 копейки соответственно, то есть увеличение арендных платежей по сравнению с 2019 годом произошло более чем на 60%.

По мнению административного истца, ставки, установленные подпунктом 4.1 Приложения 1 к Порядку, не отвечают принципу экономической обоснованности, закрепленному в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582), поскольку анализ и оценка экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, до утверждения оспариваемых ставок арендной платы не проводился. Распространение действия оспариваемого подпунктом 4.1 Приложения 1 к Порядку на правоотношения, возникшие ранее даты опубликования Решения от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6, нарушает принцип предсказуемости расчёта арендной платы, предусмотренный Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 и вступает в противоречие с положениями пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающими запрет на придание актам гражданского законодательства обратной силы.

Решением Сахалинского областного суда от 2 февраля 2022 года административные исковые требования удовлетворены частично. Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 4.1 Приложения 1 к Порядку, а также пункт 5 Решения от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2022 года решение Сахалинского областного суда от 2 февраля 2022 года изменено: абзацы второй, третий, четвертый резолютивной части решения суда первой инстанции изложены в следующей редакции:

- признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 4.1 Приложения 1 к Порядку в части установления ставки "Ст1" арендной платы в виде процента от кадастровой стоимости в значении 17, 2%, а также ставки "Ст2" при предоставлении земельного участка для размещения (строительства, реконструкции) объектов недвижимости в значении 10% - для земельных участков, предоставленных для размещения магазинов, объектов общественного питания;

- признать не действующим с даты принятия пункт 5 Решения от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 в части слов "и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2020 года";

- в удовлетворении оставшейся части исковых требований индивидуальному предпринимателю ФИО1 отказать.

В остальной части суд апелляционной инстанции оставил решение Сахалинского областного суда от 2 февраля 2022 года без изменения.

18 ноября 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Департамента землепользования города Южно-Сахалинска, поданная 10 ноября 2022 года через Сахалинский областной суд, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в связи с несоответствием выводов судов обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального и процессуального права, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административный исковых требований.

По существу в кассационной жалобе приведены доводы о незаконности и необоснованности судебных актов лишь в части, касающейся удовлетворённых административных исковых требований.

Участвующие в деле лица, извещённые о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Поскольку кассационная жалоба Департамента землепользования города Южно-Сахалинска не содержит каких-либо доводов, касающихся несогласия заинтересованного лица с обжалуемыми судебными актами в той части, в которой в удовлетворении административных исковых требований индивидуальному предпринимателю ФИО1 отказано, оснований для проверки в кассационном порядке законности и обоснованности соответствующей части решения и апелляционного определения у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения в обжалуемой части решения Сахалинского областного суда от 2 февраля 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2022 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 20, части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований, вправе обратиться лица, в отношении которых применён такой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов административного дела, индивидуальный предприниматель ФИО1 является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 14044 кв. м, вид разрешённого использования: для строительства объекта " "данные изъяты"", расположенного по адресу: "адрес" который предоставлен ему на основании договора аренды от ДД.ММ.ГГГГ N, заключенного с Департаментом землепользования "адрес" для завершения строительства объекта незавершенного строительства.

За 2019 года размер арендной платы административного истца рассчитан Департаментом землепользования города Южно-Сахалинска из кадастровой стоимости земельного участка с кадастровым номером N (20 337116 рублей 40 копеек) с применением ставки арендной платы в 5%, установленной решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 25 ноября 2015 года N 303/18-15-5 "О Порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск", а также об установлении ставок и коэффициентов, применяемых в расчёте арендной платы за земли на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" и составил 1 147115 рублей 5 копеек.

С 1 января 2020 года кадастровая стоимость земельного участка, находящегося в аренде индивидуального предпринимателя ФИО1, утверждена в размере 18358457 рублей 24 копеек, то есть она уменьшилась на 9, 7% по сравнению с кадастровой стоимостью земельного участка, которая действовала в 2019 году.

В то же время, размеры арендной платы за 2020 и 2021 годы с применением в расчете ставки "Ст2" в 10% от кадастровой стоимости земельного участка, установленной оспариваемым подпунктом 4.1 Приложения 1 к Порядку, составили 1 835845 рублей 72 копейки и 1 903772 рублей 2 копеек соответственно, то есть увеличение размера арендной платы за 2020 год по сравнению с 2019 годом при снижении размере кадастровой стоимости земельного участка превысило 60%.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Частью 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Пунктом 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Пунктом 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная Земельным кодексом Российской Федерации.

Из содержания пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что, если иное не установлено Земельным кодексом Российской Федерации или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается: Правительством Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности

(подпункт 1); органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (подпункт 2); органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности (подпункт 3).

В силу пункта 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. К числу таких принципов, в числе прочих, отнесёны: принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учётом категории земель, к которой отнесён такой земельный участок, и его разрешённого использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке; принцип предсказуемости расчёта размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчёта арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя.

В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 11 мая 2004 года N 209-О и от 28 февраля 2017 года N 424-О, уполномоченный орган обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. Данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.

Ставки арендной платы, а также используемые для её расчёта коэффициенты должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определённому уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суды первой и апелляционной инстанций установили, что Решение от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 принято Городской Думой города Южно-Сахалинска в пределах компетенции данного представительного органа муниципального образования, с соблюдением формы, порядка принятия и с соблюдением процедуры его официального опубликования.

Вместе с тем суды, проанализировав положения Земельного кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства по правилам статьи 84 КАС РФ, пришли к выводу, что размер ставок арендной платы, установленный подпунктом 4.1 Приложения 1 к Порядку ("Ст1" - 17, 2% от кадастровой стоимости земельного участка и "Ст2" - 10% от кадастровой стоимости земельного участка), установлен без необходимого экономического обоснования. Так, представленные судам экспертное заключение общества с ограниченной ответственностью "Сахалинская оценочная компания "Максимус" и финансово-экономическое обоснование к проекту Решения от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 не содержали анализ и оценку экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков по их местоположению, зонам различной градостроительной ценности территорий; не содержали выводов об экономической обоснованности существенного увеличения ставок арендной платы по сравнению с ранее действовавшими. Также суды со ссылкой на положения пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации и на принцип предсказуемости расчёта размера арендной платы, закреплённый в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, пришли к выводу, что пункт 5 Решение от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 в части слов "распространяет своё действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2020 года" противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку он придаёт Решению от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 обратную силу.

С учётом изложенного, Сахалинский областной суд указал в решении, что подпункт 4.1 Приложения 1 к Порядку, а также пункт 5 Решения от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 в части слов "распространяет своё действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2020 года" подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Судебная коллегия суда по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, по существу согласившись с выводами суда первой инстанции о необходимости признания указанных выше положений оспариваемого нормативного правового акта недействующими, конкретизировала решение суда в части подпункта 4.1 Приложения 1 к Порядку, указав, что он подлежит признанию не действующим в части установления ставки "Ст1" арендной платы в виде процента от кадастровой стоимости в значении 17, 2%, а также ставки "Ст2" при предоставлении земельного участка для размещения (строительства, реконструкции) объектов недвижимости в значении 10% - для земельных участков, предоставленных для размещения магазинов, объектов общественного питания. Кроме того, суд апелляционной инстанции указал, что пункт 5 Решения от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 в части слов "распространяет своё действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2020 года" должен быть признан недействующим не с момента вступления решения суда в законную силу, а с даты принятия нормативного правового акта.

Оснований не согласиться с приведёнными выводами судов первой инстанции (в той части, в которой они оставлены без изменения) и апелляционной инстанции у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды пришли к таким выводам, подробно со ссылками на установленные по делу обстоятельства и нормы материального и процессуального права изложены в оспариваемых судебных актах.

Доводы кассационной жалобы не содержат указаний на обстоятельства, которые не были бы проверены и учтены судами нижестоящих инстанций при рассмотрении настоящего дела и имели бы юридическое значение для правильного разрешения административного спора, влияли бы на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов либо опровергали бы изложенные в них выводы.

Ссылки в кассационной жалобе Департамента землепользования города Южно-Сахалинска на то, что ставки арендной платы, определённые подпунктом 4.1 Приложения 1 к Порядку, были экономически обоснованными, не принимаются судебной коллегией суда кассационной инстанции, поскольку они по существу сводятся к несогласию заявителя кассационной жалобы с выводами судов, изложенных в решении и апелляционном определении, а также к субъективной переоценке имеющихся в деле доказательств.

В силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 КАС РФ, суд кассационной инстанции при рассмотрении кассационной жалобы должен исходить из признанных установленными судами нижестоящих инстанций фактических обстоятельств дела, проверяя правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций, тогда как правом переоценки имеющихся в деле доказательств суд кассационной инстанции не наделён.

Вопреки доводам кассационной жалобы, судебная коллегия суда по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции была вправе признать пункт 5 Решения от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 не действующим в части с даты принятия нормативного правового акта.

Согласно разъяснениям, приведённым в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признаёт этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени; обстоятельства, в связи с которыми суд пришёл к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения. Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Соответствующие обстоятельства и правовое обоснование необходимости признания пункта 5 Решения от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 не действующим в части с даты принятия нормативного правового акта судом апелляционной инстанции в мотивировочной части апелляционного определения были приведены. Судебной коллегии суда кассационной инстанции соглашается с данными выводами.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению административного спора, не допущено. Оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решении и апелляционного определения, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Сахалинского областного суда от 2 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента землепользования города Южно-Сахалинска - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи