Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 25 января 2023 г. по делу N 8а-27581/2022[88а-757/2023-(88а-27477/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ляпина Н.А, судей Орловой И.Н. и Белова В.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданное 16 ноября 2022 года кассационное представление прокурора Оренбургской области на решение Ленинского районного суда города Оренбурга от 9 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 9 июня 2022 года по административному делу N 2а-918/2022 по административному исковому заявлению прокурора Оренбургской области, действующего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области о признании незаконным бездействия и возложении обязанности устранить нарушения законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Заслушав доклад судьи Орловой И.Н, изложившей обстоятельства административного дела, содержание обжалуемых судебных постановлений и доводы кассационного представления, объяснения в его поддержку старшего прокурора четвертого отдела (с дислокацией в городе Самаре, городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Макарова Е.Н, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Оренбургской области, действующий в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области (далее - министерство), выразившегося в неподготовке и ненаправлении в Правительство Оренбургской области предложений о создании охранных зон и установлении их границ в отношении 330 памятников природы Оренбургской области; возложении на министерство обязанности в срок до 1 мая 2022 года подготовить и направить в Правительство Оренбургской области предложения о создании охранных зон и установлении их границ в отношении памятников природы Оренбургской области.

В обоснование административного иска указано, что по итогам проверки, проведенной прокуратурой Оренбургской области, выявлены нарушения требований природоохранного законодательства в части неопределения охранной зоны для 330 памятников природы регионального значения, перечень которых определен в приложении N 3 к постановлению Правительства Оренбургской области от 25 февраля 2015 года N 121-п "О памятниках природы областного значения Оренбургской области". В целях устранения выявленных нарушений заместителем прокурора области в адрес министра внесено представление от 13 сентября 2021 года, которое рассмотрено, однако действенных мер, направленных на устранение нарушений, не принято.

Решением Ленинского районного суда города Оренбурга от 9 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 9 июня 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационном представлении, поступившем в Шестой кассационный суд общей юрисдикции 28 ноября 2022 года, прокурор Оренбургской области просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты по мотивам нарушения норм материального и процессуального права. Выражает несогласие с выводами судов, поскольку ими неверно определен предмет административного иска. Министерство является органом, осуществляющим государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий областного значения, в полномочия которого входит надзор за исполнением требований законодательства об особо охраняемых природных территориях, в связи с чем, обладая информацией об отсутствии созданных охранных зон для 330 памятников природы регионального значения и не установлении их границ, мер, направленных на устранение выявленных нарушений путем внесения соответствующих предложений в уполномоченный орган, не приняло, тем самым не обеспечило выполнение возложенных обязанностей, что и является бездействием. Выводы судов не содержат ссылки на нормы законодательства, которые позволяют не устанавливать охранные зоны в отношении особо охраняемых природных территорий регионального значения, созданных до установления соответствующей обязанности.

Информация о времени и месте судебного заседания суда кассационной инстанции в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) размещена на официальном сайте Шестого кассационного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 2 декабря 2022 года.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Рассмотрев материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Судами установлено и подтверждено материалами дела, что распоряжением главы администрации Оренбургской области от 21 мая 1998 года N 505-р утвержден перечень памятников природы областного значения по объектам, площадям и местоположению (согласно приложению).

Постановлением Правительства Оренбургской области от 25 февраля 2015 года N 121-п утверждено положение о памятниках природы областного значения Оренбургской области, согласно приложению N 1 (пункт 1); утвержден перечень памятников природы областного значения Оренбургской области, согласно приложению N 2 (пункт 2); утвержден перечень ключевых точек границ зон с особыми условиями использования территорий, объявленных памятниками природы областного значения Оренбургской области, согласно приложению N 3 (пункт 3); установлено, что режим использования земель, входящих в состав зоны с особыми условиями использования территории, объявленной памятником природы областного значения, устанавливается паспортом данного памятника природы (пункт 4); признано утратившим силу распоряжение главы администрации Оренбургской области от 21 мая 1998 года N 505-р "О памятниках природы Оренбургской области" (пункт 6).

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений Закона (абзац четвертый пункта 3 статьи 22).

Прокуратурой Оренбургской области в ходе проверки соблюдения требований природоохранного законодательства выявлены нарушения в части неопределения охранной зоны за пределами границ особо охраняемых 330 памятников природы регионального значения, в связи с чем в адрес Министра природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области внесено представление от 13 сентября 2021 года N.

По результатам рассмотрения указанного представления письмом от 11 октября 2021 года N, прокурору сообщено, что Министерство не наделено полномочиями по самостоятельному принятию решений об организации охранных зон, в рамках проводимых мониторинговых работ ведется обследование современного состояния памятников природы областного значения, по их результатам будут приниматься решения о необходимости создания охранных зон памятников природы, в наибольшей мере подверженных антропогенному воздействию, угрожающему их сохранности.

Разрешая заявленные административные исковые требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что возложение на министерство обязанности по совершению действий в виде подготовки проекта постановления Правительства Оренбургской области не может отвечать целям и задачам административного судопроизводства, поскольку сам факт подготовки такого проекта не может в полной мере способствовать исполнению требований федерального законодательства в сфере охраны памятников природы, а потому отсутствует незаконное бездействие со стороны административного ответчика.

Более того, суд апелляционной инстанции, рассматривая апелляционное представление прокурора Оренбургской области, установив, что включение 330 особо охраняемых памятников природы Оренбургской области в соответствующий перечень осуществлено на основании распоряжения главы администрации Оренбургской области от 21 мая 1998 года N 505-р в порядке, установленном Положением о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды Российской Федерации от 25 января 1993 года N 15, предусматривающим, что в целях защиты памятников природы от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым и контролируемым режимом хозяйственной деятельности (пункт 7), пришёл к заключению, что действовавшее на момент создания памятников природы законодательство не содержало безусловной обязанности создавать охранные зоны памятников природы.

Судебная коллегия считает такие выводы основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права.

В соответствии с пунктами "в" и "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования и охраны окружающей среды относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

Отношения в области охраны окружающей среды урегулированы Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее также - Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ), Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ), Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ), другими законами и нормативными правовыми актами.

Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ определено, что памятники природы отнесены к особо охраняемым природным территориям (подпункт "д" пункта 2 статьи 2); для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны (пункт 10 статьи 2); решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (подпункт "б" пункта 11 статьи 2); обязательным приложением к решению о создании особо охраняемой природной территории являются сведения о границах такой территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ такой территории, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, хозяйственная и иная деятельность, которая оказывает или может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.

Установление, изменение, прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий, создаваемых в целях охраны окружающей среды, осуществляются в соответствии с названным Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и другими Федеральными законами (статья 52 того же Закона).

Аналогичные положения предусмотрены пунктом 1 статьи 27 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ.

Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 года N 138 (далее - Правила создания охранных зон).

Названные Правила создания охранных зон определяют высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченное на принятие решения о создании охранных зон памятников природы регионального значения и об установлении их границ (пункт 19); процедуру принятия (пункты 21 - 25).

В соответствии с Уставом Оренбургской области Правительство Оренбургской области является высшим органом исполнительной власти Оренбургской области. Правительство области в пределах своих полномочий принимает постановления, обязательные к исполнению в Оренбургской области (статьи 15, 42, 44); Правительство области формируется Губернатором Оренбургской области и состоит из Губернатора - председателя Правительства области, первого вице-губернатора - первого заместителя председателя Правительства области, вице-губернаторов - заместителей председателя Правительства области, заместителей председателя Правительства - министров Оренбургской области, заместителей председателя Правительства области, министров Оренбургской области (статья 43).

Пунктом 1 Положения о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, утвержденного Указом Губернатора Оренбургской области от 10 января 2020 года N 5-ук, установлено, что министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области является исполнительным органом государственной власти Оренбургской области, проводящим государственную политику и осуществляющим функции по вопросу изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, охраны окружающей среды и экологии.

Пунктом 14.3.54 названного Положения предусмотрено, что министерство осуществляет региональный государственный экологический надзор на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории Оренбургской области, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, в части государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий областного значения.

Частью 5 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что положения об особо охраняемых природных территориях, которые утверждены до 1 сентября 2018 года, должны быть приведены в соответствие с требованиями статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" до 1 июля 2020 года.

Исходя из вышеприведенных норм, в системе действующего правового регулирования предусмотрена обязанность по установлению охранных зон в отношении особо охраняемых памятников природы регионального значения, включающих поэтапную деятельность уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, результатом которого служит принятие решения о создании охранных зон памятников природы регионального значения, подлежащего утверждению руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Прокурор, реализуя полномочия по обращению в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, вправе заявить требование о признании незаконным бездействия министерства, выразившегося в неподготовке и ненаправлении в Правительство Оренбургской области предложений о создании охранных зон и установлении их границ в отношении 330 памятников природы Оренбургской области.

Однако суды, отказывая прокурору в удовлетворении настоящего административного иска, не учли, что именно министерство, являющееся исполнительным органом государственной власти Оренбургской области, наделено полномочиями по внесению предложений о создании охранных зон в отношении особо охраняемых памятников природы регионального значения и установлении их границ в Правительство Оренбургской области, а вывод о том, что подготовка проекта решения высшего органа исполнительного власти субъекта Российской Федерации - Правительства Оренбургской области, не может отвечать целям и задачам административного судопроизводства, основан на неправильном применении норм материального права.

Положения пункта 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 406-ФЗ), предусматривающие, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ, не освобождают административного ответчика от исполнения обязанности по подготовке и направлению в Правительство Оренбургской области предложений о создании охранных зон и установлении их границ в отношении памятников природы Оренбургской области, а констатируют возможность сохранения границ, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ, в отношении особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, созданных до 30 декабря 2013 года и продолжающих быть таковыми после этой даты.

Между тем материалы дела не содержат доказательств установления охранных зон в отношении памятников природы Оренбургской области.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Для обеспечения исполнимости судебного решения, в котором указано на принятие административным ответчиком (органом или лицом, наделенным публичными полномочиями) конкретного решения, совершение определенного действия, в резолютивной части решения суда указывается разумный срок принятия решения, совершения действия.

Суд кассационной инстанции вправе принять новый судебный акт, не передавая дело на новое рассмотрение в суд первой или апелляционной инстанции (пункт 5 части 1 статьи 329 КАС РФ), если судами первой и (или) апелляционной инстанций допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права, для исправления которой после отмены (изменения) судебных актов не требуется установления новых обстоятельств, представления, исследования и оценки доказательств (пункт 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции").

Для принятия по настоящему делу законного и обоснованного решения необходимо установление новых обстоятельств, имеющих значение для установления разумного срока, необходимого для подготовки и направления в Правительство Оренбургской области предложения о создании охранных зон и установлении их границ в отношении памятников природы Оренбургской области (выяснение объема работы, порядка финансирования), а в силу особенностей, установленных процессуальным законом для рассмотрения административных дел судом кассационной инстанции, названные обстоятельства не могут быть устранены на данной стадии судопроизводства.

Принимая во внимание, что для исправления допущенных в применении норм процессуального права ошибок требуется исследование и оценка доказательств, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

В ходе нового рассмотрения административного дела суду необходимо учесть приведенные выше факты и обстоятельства, дать в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ надлежащую правовую оценку представленным сторонами доказательствам, по результатам которой принять законное и обоснованное решение.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 9 июня 2022 года отменить.

Направить настоящее административное дело на новое апелляционное рассмотрение в Оренбургский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 30 января 2023 года.

Председательствующий

Судьи: