Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 января 2023 г. по делу N 8а-11559/2022[88а-626/2023-(88а-11704/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Юлдашева Р.Х, судей Зайнуллиной Г.К. и Фахретдиновой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Ставропольского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 2 июня 2022 г. по административному делу N 2а-140/2022 по административному исковому заявлению прокурора Арзгирского района Ставропольского края в интересах неопределенного круга лиц к администрации Арзгирского муниципального округа Ставропольского края о признании бездействия незаконным и возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, письменных возражений, выслушав прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Зудина А.Н, поддержавшего кассационное представление, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Арзгирского района Ставропольского края обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с административным иском к администрации Арзгирского муниципального округа Ставропольского края (далее также - администрация) о признании бездействия незаконным и возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

В обоснование требований указал, что прокуратурой Арзгирского района Ставропольского края проведена проверка исполнения законодательства о транспортном обслуживании населения на территории Арзгирского муниципального округа, в результате которой установлено, что транспортное сообщение административного центра округа с населенными пунктами не осуществляется, с. Родниковское. с. Каменная Балка, с. Петропавловское и с. Новоромановское осуществляется только по межмуниципальным и межрегиональным маршрутам, при этом отсутствие регулярного транспортного обслуживания населения создает препятствие гражданам для посещения объектов социально-бытового, административно-делового, культурно развлекательного и иного назначения, в связи с чем просил суд признать незаконным бездействие Арзгирского муниципального округа Ставропольского края, выразившееся в непринятии мер к организации транспортного обслуживания населения между населенными пунктами в границах Арзгирского муниципального округа и возложить на администрацию обязанность не позднее 1 июля 2022 г. организовать регулярные ежедневные перевозки населения из с. Арзгир в с. Петропавловское, с. Новоромановское, с. Садовое, с. Серафимовское, с. Родниковское, с. Каменная Балка, п. Чограйский, а. Банашта Арзгирского муниципального округа Ставропольского края, а также в обратном направлении.

Решением Арзгирского районного суда Ставропольского края от 21 февраля 2022 г. административный иск прокурора удовлетворен.

Апелляционным судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 2 июня 2022 г. решение Арзгирского районного суда Ставропольского края от 21 февраля 2022 г. отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В кассационном представлении, поданном через суд первой инстанции 24 ноября 2022 г. и поступившем вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 30 ноября 2022 г, прокурор Ставропольского края просит отменить судебный акт суда апелляционной инстанции, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение судом норм материального права и норм процессуального права.

Относительно доводов кассационного представления администрацией Ставропольского края поданы письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, письменных возражений, выслушав прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Зудина А.Н, поддержавшего кассационное представление, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что при рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судом апелляционной инстанции допущены.

Судом установлено, что проведенной проведена проверка исполнения законодательства о транспортном обслуживании населения на территории Арзгирского муниципального округа, в результате которой установлено, что транспортное сообщение административного центра округа с населенными пунктами с. Родниковское. с. Каменная Балка, с. Петропавловское и с. Новоромановское осуществляется только по межмуниципальным и межрегиональным маршрутам, по результатам проведенной проверки прокурором Арзгирского района Ставропольского края в адрес главы Арзгирского муниципального округа Ставропольского края внесено представление об устранении нарушений требований законодательства об организации пассажирских перевозок. Ответом администрации требования об устранения законодательства признаны обоснованными, сообщено, что администрацией будут предприняты меры по устранению указанных в представлении нарушений.

Разрешая спор, суд первой инстанции, проанализировав положения, закрепленные в пункта 6 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г..N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 11, 19, 24 Федерального закона от 13 июля 2015 г..N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", положений пункта 8 части 1 статьи 19, пункта 9 части 1 статьи 33 Устава Арзгирского муниципального округа Ставропольского края, требования прокурора признал подлежащими удовлетворению, при этом исходил из того, что населенные пункты Арзгирского муниципального округа: с. Родниковское. с. Каменная Балка, с. Петропавловское, с. Новоромановское, с. Садовое, с. Серафимовское, п. Чограйский, а.Башанта регулярными перевозками по указанным муниципальным маршрутам не обеспечены, при этом транспортное сообщение с населенными пунктами с. Родниковское. с. Каменная Балка, с. Петропавловское и с. Новоромановское осуществляется только по межмуниципальным и межрегиональным маршрутам; транспортное сообщение административного центра округа с населенными пунктами с а.Башанта, с. Серафимовское, с. Садовое, п. Чограйский в течение длительного времени отсутствует. Кроме того отсутствуют официальные стояночные пункты в указанных населенных пунктах, возможности приобретения билетов на "проходящие" рейсовые транспортные средства у населения не имеется, водители принимают решения о перевозке пассажиров из названных населенных пунктов, руководствуясь своим внутренним убеждением, загруженностью автотранспорта, отставанием от графика следования и иными факторами, между тем каких-либо действенных мер к изменению ситуации администрацией Арзгирского муниципального округа не предпринимается.

Проведение в период 2021 - 2022 гг. трех открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам, которые признаны не состоявшимися по причине отсутствия заявок на участие в конкурсе, судом признаны недостаточными для отказа в удовлетворении административного иска в интересах неопределенного круга лиц, так как отсутствие надлежащего транспортного обслуживания жителей населенных пунктов Арзгирского муниципального округа с учетом фактических расстояний (удаленности) мест проживания жителей от административного центра, создает препятствия гражданам для доступного посещения объектов социально-бытового, административно-делового, культурно-развлекательного и иного назначения, и как следствие ограничение прав жителей Арзгирского муниципального округа на передвижение.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, указал, что прокурором не были представлены суду доказательства незаконного бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер к организации транспортного обслуживания населения между населенными пунктами, входящими в состав Арзгирского муниципального округа, а также доказательств обращения граждан указанных населенных пунктов с заявлениями, жалобами на ненадлежащую организацию пассажирских перевозок в пределах муниципального района, напротив, судебная коллегия сочла, что административным ответчиком принимались необходимые меры к организации транспортного обслуживания населения между населенными пунктами муниципального округа.

Так, по мнению апелляционной инстанции, принятые администрацией муниципального округа Ставропольского края нормативные акты: постановление от 27 мая 2021 г..N 425 "Об утверждении Положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Арзгирского муниципального округа Ставропольского края"; постановление от 27 мая 2021 г..N 426 "Об утверждении положения о проведении открытого конкурса на получение свидетельства об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок Арзгирского муниципального округа Ставропольского края", постановление от 27 мая 2021 г..N 429 "Об утверждении порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам Арзгирского муниципального округа Ставропольского края"; постановление от 27 мая 2021 г..N 428 "Об утверждении реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом Арзгирского муниципального округа Ставропольского края" (в редакции постановления от 23 ноября 2021 г..N 915), постановление от 27 мая 2021 г..N 430 "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам Арзгирского муниципального округа Ставропольского края", а также проведение открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам Арзгирского муниципального округа, объявление решения о готовности заключить временный договор на право получения свидетельства об осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам Арзгирского муниципального округа и его размещение на сайте администрации округа в сети интернет, отсутствие автомобильных дорог между административным центром Арзгирского муниципального округа - с.

Арзгир и населенными пунктами, входящими в состав Арзгирского муниципального округа - с. Петропавловское, с. Новоромановское, с. Садовое, с. Серафимовское, с. Родниковское, с. Каменная Балка, п. Чограйский, а. Башанта, в реестре муниципальной собственности Арзгирского муниципального округа Ставропольского края, а также то, что на территории Арзгирского муниципального округа регулярная перевозка пассажиров (в том числе жителей Арзгирского района) осуществляется автомобильным транспортом по автомобильным дорогам, том числе проходящих через населенные пункты Арзгирского муниципального округа, включенным в реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Ставропольском крае согласно постановлению Правительства Ставропольского края от 20 мая 2016 г..N 199-п "О реестре межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Ставропольском крае", явилось основанием для отказа в признании незаконным указанного в административном иске прокурора бездействия администрации.

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с выводом суда апелляционной инстанции, поскольку он основан на неправильном толковании и применении норм материального права, регулирующих спорные отношения, и сделан с нарушением норм процессуального права.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, в том числе порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131).

К вопросам местного значения городского поселения и городского округа в сфере транспортных услуг относит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах поселения (пункт 7 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ), к вопросам местного значения муниципального района - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района (пункт 6 части 1 статьи 15 этого же Закона).

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулирует Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) регулирует.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона N 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

Согласно статье 14 Закона N 220-ФЗ осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В силу статьи 17 названного закона право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

Статьей 19 указанного закона установлено, что свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок.

В пункте 8 части 1 статьи 19, пункте 9 части 1 статьи 33 Устава администрации Арзгирского муниципального округа, утвержденного решением Совета депутатов Арзгирского муниципального округа Ставропольского края от 11 ноября 2020 г. N 29 установлено, что к вопросам местного значения муниципального округа и к его полномочиям отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального округа, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального округа.

Исходя из смысла вышеприведенных норм вопросы создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах Арзгирского муниципального округа Ставропольского края возложена на его администрацию.

Как установилсуд первой инстанции, населенные пункты Арзгирского муниципального округа: с. Родниковское. с. Каменная Балка, с. Петропавловское, с. Новоромановское, с. Садовое, с. Серафимовское, п. Чограйский, а. Башанта регулярными перевозками по указанным муниципальным маршрутам не обеспечены, при этом транспортное сообщение административного центра округа с населенными пунктами с а. Башанта, с. Серафимовское, с. Садовое, п. Чограйский в течение длительного времени вовсе отсутствует. Также суд указал на отсутствие официальных стояночных пунктов в указанных населенных пунктах, отсутствие у населения возможности приобретения билетов на "проходящие" рейсовые транспортные средства, водители принимают решения о перевозке пассажиров из названных населенных пунктов, руководствуясь своим внутренним убеждением, загруженностью автотранспорта, отставанием от графика следования и иными факторами, что создает препятствия гражданам для доступного посещения объектов социально-бытового, административно-делового, культурно-развлекательного и иного назначения и нарушает права жителей Арзгирского муниципального округа на передвижение; изложенные в представлении прокурора факты нарушения администрацией признаны обоснованными.

Между тем, в нарушение пункта 6 части 2 статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции, перечисляя нормативные акты, принятые администрацией в области организации транспортного обслуживания населения в границах Арзгирского муниципального округа, не привел какие-либо мотивы, со ссылкой на конкретные обстоятельства данного административного дела, а также доказательства, по которым не согласился с указанными выводами суда первой инстанции.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены требования к принимаемому судебному решению, которые предусматривают, что решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пунктах 2 и 3 постановления от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемый судебный акт суда апелляционной инстанции приведенным требованиям не соответствуют, в связи с чем апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 2 июня 2022 г. подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть изложенное и разрешить дело в соответствии с требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 2 июня 2022 г. отменить, дело направить на новое апелляционное рассмотрение.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Х. Юлдашев

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Фахретдинова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 января 2023 г.