Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 02 февраля 2023 г. по делу N 8а-11871/2022[88а-865/2023-(88а-11951/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Зайнуллиной Г.К. и Мурзаковой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Исмайлова Р.И.О. по доверенности Грязновой Е.Р. на решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 15 февраля 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 21 июня 2022 г. по административному делу N 2а-233/2022 по административному исковому заявлению Исмайлова Р.И.О. к прокуратуре г. Ессентуки Ставропольского края, администрации г. Ессентуки Ставропольского края о признании незаконными и отмене представления заместителя прокурора г. Ессентуки Ставропольского края от 29 июля 2021 г. N 7-89-2021 об устранении нарушений градостроительного законодательства и постановления администрации г. Ессентуки Ставропольского края от 4 октября 2021 г. N 1674 об отмене разрешения на строительство.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, выслушав объяснения представителя административного истца по доверенности Грязновой Е.Р. поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя привлеченного в качестве заинтересованного лица Жукова И.Н. по доверенности Давыденко Н.А, возражавшей против жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Исмайлов Р.И. оглы обратился в суд с административным иском к прокуратуре г. Ессентуки Ставропольского края, администрации г. Ессентуки Ставропольского края (далее также - администрация) о признании незаконными и отмене представления заместителя прокурора г. Ессентуки Ставропольского края от 29 июля 2021 г. N об устранении нарушений градостроительного законодательства и постановления администрации г. Ессентуки Ставропольского края от 4 октября 2021 г. N об отмене разрешения на строительство.

В обоснование своих требований указал, что в производстве Ессентукского городского суда находится дело N по иску Жукова И.Н. к Исмайлову Р.И. оглы о признании постройки самовольной и ее сносе, в ходе рассмотрения которого, 14 декабря 2021 г. от стороны Жукова И.Н. поступил ответ прокуратуры города Ессентуки от 17 сентября 2021 г. N, согласно которому ранее прокуратурой города проводилась проверка по строительству индивидуального жилого дома, которое осуществлялось на основании разрешения на строительство от 21 марта 2018 г. N, сроком действия до 21 марта 2028 г, на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", находящемся по адресу: "адрес". В ходе проверки выявлены нарушения земельного и градостроительного законодательства, объект строительства имеет четыре этажа, что не допускается в данной территориальной зоне, в связи с чем, прокуратурой города принесен протест на разрешение на строительство, а также в адрес главы администрации города Ессентуки внесено представление об устранении выявленных нарушений. По результатам рассмотрения указанных актов незаконное разрешение на строительство отменено. Исмайлов Р.И. оглы, как собственник указанного земельного участка, никакие документы о проверке, а также распоряжение об отмене разрешения на строительство не получал, об указанной проверке и об отмене разрешения на строительство узнал лишь в заседании по делу N. Считает представление прокуратуры г. Ессентуки и постановление об отмене разрешения на строительство администрации г. Ессентуки незаконными, поскольку при выдаче разрешения на строительство администрацией города Ессентуки была проведена проверка соответствия проектной документации требованиям земельного и градостроительного законодательства, срок действия разрешения до 21 марта 2028 г, строительство осуществляется в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка, согласно указанному в представлении прокурора норм СНиП 31-01-2003 подполье и чердак не входят в этажность здания.

Решением Ессентукского городского суда Ставропольского края от 15 февраля 2022 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 21 июня 2022 г, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 21 ноября 2022 г. и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 9 декабря 2022 г, представитель Исмайлова Р.И. оглы по доверенности Грязнова Е.Р. просит отменить судебные акты, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение судами норм материального права, норм процессуального права, указывает на отсутствие предусмотренных законом оснований для отмены разрешения на строительство, которое выдано администрацией прежнему собственнику, проведенным в рамках другого гражданского дела судебной строительно-технической экспертизой объекта незавершенного строительства выявлены незначительные нарушения при строительстве, согласно пояснению эксперта выявленные нарушения являются устранимыми; разрешение на строительство отменено на основании внесенного прокуратурой по результатам проверки представления, однако о проведенной проверке он не был уведомлен.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой г. Ессентуки, прокуратурой Ставропольского края представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, выслушав объяснения представителя административного истца по доверенности Грязновой Е.Р. поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя привлеченного в качестве заинтересованного лица Жукова И.Н. по доверенности Давыденко Н.А, возражавшей против жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

Таким образом, при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить: соответствие проектной документации, во-первых, правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты (последние, в свою очередь, определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков применительно к каждой территориальной зоне (пункт 3 части 2 статьи 30, часть 1 статьи 36, статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации); во-вторых, проекту планировки территории и проекту межевания территории, которые разрабатываются в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (части 1, 4 статьи 41 названного кодекса). Наконец, устанавливается допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Перечень оснований, при наличии которых уполномоченный орган имеет право отказать в выдаче разрешения на строительство, содержится в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого решения); к ним относятся: отсутствие документов, предусмотренных частью 7 названной статьи; несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Согласно статье 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (пункт 1). Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным (пункт 3).

В силу абзаца третьего части 3 статьи 22, пункта 1 статьи 24 названного федерального закона прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами вносит представление об устранении нарушений закона. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

На основании части 1 статьи 48 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 2 апреля 2018 г, между Шевкаленко В.А. и Исмайловым Р.И.оглы заключен договор мены, по которому Исмайлову Р.И.оглы перешло право собственности на жилой дом, расположенный на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" находящемся по адресу: "адрес", предоставленного Шевкаленко В.А. в аренду на основании договора аренды земельного участка от 1 сентября 2009 г. N.

11 декабря 2017 г. утвержден градостроительный план земельного участка и администрацией города Ессентуки на основании заявления Шевкаленко В.А. 21 марта 2018 г. выдано разрешение на строительство N трехэтажного объекта капитального строительства по адресу: "адрес", общей площадью "данные изъяты" кв.м, объемом "данные изъяты" куб.м, площадью застройки "данные изъяты" кв.м, сроком действия на 10 лет, до 21 марта 2028 г.

Дополнительным соглашением к договору аренды земельного участка от 1 сентября 2019 г. N 196, произведена замена лиц в обязательстве арендатора Шевкаленко В.А. на Исмайлова Р.И.оглы.

Прокуратурой города Ессентуки по информации Министерства строительства и архитектуры Ставропольского края о нарушении должностными лицами администрации города Ессентуки градостроительного законодательства при выдаче разрешения на строительство от 21 марта 2018 г N, 27 июля 2021 г. проведена проверка деятельности должностных лиц администрации г. Ессентуки, по результатам которого в адрес главы города Ессентуки 29 июля 2021 г. прокурором внесено представление N об устранении нарушений градостроительного законодательства N, 5 августа 2021 г. принесен протест N об отмене указанного разрешения, как незаконного.

На основании протеста прокурора города Ессентуки от 5 августа 2021 г. N, в целях устранения выявленных нарушений норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, постановлением администрации г. Ессентуки от 4 октября 2021 г. N выданное администрацией разрешение от 21 марта 2018 г. N на строительство объекта капитального строительства "индивидуальный жилой дом" на территории земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" отменено, о чем правообладателю направлено уведомление.

Полагая свои право на строительство объекта нарушенными Исмайлов Р.И.оглы обратился с настоящим административным иском в суд.

Разрешая спор, суд первой инстанции, проанализировав положения, закрепленные абзаце 2 пункта 2 статьи 21, абзаце 3 пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в статье 3, части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пришел к выводу о законности и обоснованности оспариваемых представления прокуратуры г. Ессентуки и постановления администрации г. Ессентуки об отмене разрешения на строительство. При этом правильно исходил из того, что акт прокурорского реагирования в виде представления или протеста не обладает принудительным характером, не обязывает административный орган отменить или изменить спорное разрешение, администрацией было рассмотрено представление, протест и, установив в ходе проверки нарушения, выданное разрешение на строительство администрацией было отменено, в связи с несоответствием его нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, с чем обоснованно согласился суд апелляционной инстанции.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами судов первой и апелляционной инстанций, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального и норм процессуального права.

Выводы судов основаны на совокупности исследованных при судебном разбирательстве доказательств, проверенных и оцененных по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суды, на основании достаточных, достоверных и допустимых доказательств, представленных в материалы дела, правильно признали подтвержденным факт несоответствия ранее выданного разрешения на строительство от 21 марта 2018 г. градостроительным нормам, в том числе статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правилам землепользования и застройки города Ессентуки, утвержденным решением Совета города Ессентуки от 9 ноября 2006 г. N.

Как правильно указано судами, согласно Правилам землепользования и застройки города Ессентуки, утвержденным решением Совета города Ессентуки от 9 ноября 2006 г. N, действовавшим на момент выдачи градостроительного плана земельного участка, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в территориальной зоне "КС" - зона курортного строительства 1-го типа, что нашло отражение в градостроительном плане земельного участка, также земельный участок полностью входит в зону "Вторая курортная зона округа" санитарной охраны города Ессентуки (зона ограничений); в силу положений статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации в указанной территориальной зоне строительство индивидуальных жилых домов в данной территориальной зоне не допускается.

Судами также принято во внимание то, что согласно сведениям госреестра указанный земельный участок имеет вид разрешенного использования "под индивидуальный жилой дом", в этой связи, проанализировав представленную в материалы дела проектную документацию на объект строительства, в соответствии с которым предполагается строительство трехэтажного жилого здания с техническим подпольем, исходя из того, что 4-этаж объекта высотой 2, 698 м не может являться мансардным этажом, а соответствует понятию "этаж здания", также техническое подполье с высотной отметкой уровня потока 0, 100 м, высотной отметкой уровня пола 2, 950 м, превышает 1, 8 м, в связи с чем указанные этажи должны учитываться при подсчете этажей в соответствии с положениями СП 54.13330.2016, СНиП 31-01-2003, пришли к выводу о том, что объект, указанный в проектной документации, не соответствует описанию вида разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", приведенному в классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540, согласно которому для индивидуального жилищного строительства установлена этажность индивидуального жилого дома - не выше трех надземных этажей (пункт 2.1), в то время как разрешение о возможности строительства подземных этажей, их количестве, а также четвертого этажа здания, не содержит, в связи с чем признали оспариваемые представление, постановление соответствующими закону, принятыми в рамках представленных указанным органам полномочий.

Выводы судов основаны на совокупности исследованных при судебном разбирательстве доказательств, проверенных и оцененных по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы были предметом изучения судов первой и апелляционной инстанций, направлены на оспаривание обоснованности выводов судов обеих инстанций об установленных обстоятельствах и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшихся по делу судебных актов, поскольку суд кассационной инстанции правом устанавливать новые обстоятельства или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, а также правом переоценки доказательств не наделен.

Ссылка в жалобе на отсутствие предусмотренных законом оснований для отмены разрешения на строительство, которое выдано администрацией прежнему собственнику, проведенным в рамках другого гражданского дела судебной строительно-технической экспертизой объекта незавершенного строительства выявлены незначительные нарушения при строительстве, которые являются устранимыми, а также неуведомление о проведенной прокурорской проверке, не свидетельствует о необоснованности вышеуказанных выводов судов, основаны на неправильном толковании и применении норм материального права.

Судами полном объеме

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает выводы судов об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований правильными, поскольку они основаны на приведенных нормах действующего законодательства, регулирующих возникшие правоотношения, и сделаны на основании представленных доказательств. Доводы кассационной жалобы фактически сводятся к несогласию с данными выводами и не содержат ссылок на нарушения норм материального или норм процессуального права, влекущих за собой отмену обжалуемых судебных актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 15 февраля 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 21 июня 2022 г. оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Исмайлова Р.И.О. по доверенности Грязновой Е.Р. - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Мурзакова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 10 февраля 2023 г.