Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 г. по делу N 8а-36890/2022[88а-3747/2023-(88а-37161/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации муниципального образования "Город Саратов", комитета дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов", муниципального унитарного производственного предприятия "Саратовгорэлектротранс" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 20 октября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Т Плюс" к комитету дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании недействующим нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В, объяснения представителя административного ответчика Елистратова Р.А. и представителей третьих лиц Степановой А.Н. и Худановой Ю.В, поддержавших кассационные жалобы, представителей административного истца Фединой В.И. и Филипповой Н.А, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, а также заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего, что апелляционное определение подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

публичное акционерное общество "Т Плюс" (далее также - ПАО "Т Плюс") обратилось в суд с административным исковым заявлением к комитету дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее также - комитет дорожного хозяйства администрации города Саратова, Комитет) о признании недействующим нормативного правового акта - распоряжения комитет дорожного хозяйства администрации города Саратова от 27 августа 2022 года N 28 "Об утверждении положения о порядке определения и возмещения недополученных доходов в результате простоев, выбытия из расписания подвижного состава наземного городского электротранспорта муниципального унитарного производственного предприятия "Саратовгорэлектротранс" (далее - МУПП "СГЭТ") по причинам плановых закрытий или непредвиденного прекращения движения", опубликованного в газете "Саратовская панорама" от 2 сентября 2020 года N 34 (1267).

В обоснование требований указывало, что данное распоряжение противоречит положениям статей 15, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку устанавливает возникновение у административного истца бесспорной обязанности по возмещению понесенных МУПП "СГЭТ" убытков вне зависимости от наличия вины ПАО "Т Плюс" в их причинении. Кроме того, полагало, что оспариваемое распоряжение было вынесено за рамками полномочий, предоставленных административному ответчику.

Решением Волжского районного суда города Саратова от 6 июля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 20 октября 2022 года решение отменено и принято новое решение, которым распоряжение комитета дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов" "Об утверждении положения о порядке определения и возмещения недополученных доходов в результате простоев, выбытий из расписания подвижного состава наземного городского электротранспорта МУПП "СГЭТ" по причинам плановых закрытий или непредвиденного прекращения движения" от 27 августа 2020 года N 28 признано недействующим и не подлежащим применению с момента его принятия.

В кассационных жалобах, поданных 8 декабря 2022 года, 14 декабря 2022 года и 13 января 2023 года через суд первой инстанции, администрация города Саратова, комитет дорожного хозяйства администрации города Саратова и МУПП "СГЭТ" соответственно просят отменить апелляционное определение и вынести решение об отказе в административном иске. В обоснование указывают, что Устав муниципального образования "Город Саратов" и Положение о комитете дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов", утвержденное решением Саратовской городской думы от 29 апреля 2008 года N 27-281, предоставляют Комитету соответствующие полномочия по изданию нормативных правовых актов, в том числе в части определения порядка расчета убытков подведомственных ему унитарных предприятий; никаких преференций для МУПП "СГЭТ" оспариваемое распоряжение не создает и дополнительных обязанностей или ограничений для субъектов экономической деятельности не возлагает. Также указывали, что оспариваемое распоряжение неоднократно применялось в период с момента его принятия, в том числе, при заключении соответствующих соглашений и проведении расчетов между ПАО "Т Плюс" и МУПП "СГЭТ", соответственно, признание недействующим спорного распоряжения с момента его принятия не соответствует требованиям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра в кассационном порядке установлены.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В связи с тем, что административный истец осуществляет ремонтные работы на участках тепловых сетей города Саратова, что приводит к периодическому приостановлению движения на маршрутах электротранспорта МУПП "СГЭТ" и, соответственно, предъявлению МУПП "СГЭТ" требований к ПАО "Т Плюс" о взыскании рассчитанных на основании оспариваемого распоряжения убытков от простоев, выбытий из расписаний подвижного состава электротранспорта МУПП "СГЭТ", судами верно сделан вывод о том, что оспариваемым распоряжением затрагиваются права и законные интересы административного истца.

Как разъяснено в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что распоряжение комитета дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов" N 28 от 27 августа 2022 года "Об утверждении положения о порядке определения и возмещения недополученных доходов в результате простоев, выбытия из расписания подвижного состава наземного городского электротранспорта МУПП "СГЭТ" издано председателем комитета в рамках предоставленных полномочий и в пределах его компетенции.

Отменяя решение районного суда и признавая ошибочными и основанными на неверном толковании норм права выводы суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал, что комитет дорожного хозяйства администрации города Саратова при принятии оспариваемого распоряжения вышел за пределы полномочий, предоставленных ему Уставом муниципального образования "Город Саратов" и Положением о комитете дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов", утвержденным решением Саратовской городской думы от 29 апреля 2008 года N 27-281.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с указанным выводом суда апелляционной инстанции

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно статье 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления, Федеральный закон N 131-ФЗ) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, данный Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В силу статьи 7 названного Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1). По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации (часть 2). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Таким образом, органами местного самоуправления нормативные правовые акты принимаются исключительно в целях реализации вопросов местного значения и осуществления переданных отдельных государственных полномочий.

Вопросы местного значения указаны в статье 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Согласно пункту 1.3 оспариваемое распоряжение от 27 августа 2022 года N 28 "Об утверждении положения о порядке определения и возмещения недополученных доходов в результате простоев, выбытия из расписания подвижного состава наземного городского электротранспорта МУПП "СГЭТ" по причинам плановых закрытий или непредвиденного прекращения движения" принято Комитетом в целях обеспечения возмещения потерь, вызванных остановкой движения наземного городского электротранспорта, его целью является обеспечение стабильности деятельности предприятия (МУПП "СГЭТ"), возмещения убытков, причиненных предприятию в полном объеме в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

МУПП "СГЭТ" является унитарным предприятием, подведомственным комитету дорожного хозяйства администрации города Саратова. Таким образом, оспариваемое распоряжение принято исключительно в интересах одного субъекта экономической деятельности, что не является вопросом местного значения, исходя из содержания статьи 4 Федерального закона N 131-ФЗ.

Согласно пункту 3 статьи 43 Устава муниципального образования "Город Саратов", утвержденного Решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года N 67-649 (далее также - Устав), определено, что в систему муниципальных правовых актов входят в том числе: распоряжения и приказы руководителей структурных подразделений администрации города в соответствии с положениями о структурных подразделениях.

В силу положения статьи 44.2 данного Устава руководители структурных подразделений администрации города с правами юридического лица издают распоряжения и приказы в соответствии с положениями о структурных подразделениях.

Решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-281 утверждено Положение о комитете дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее также - Положение).

В пункте 4.8 Положения установлено, что при осуществлении руководства Комитетом председатель издает в пределах своей компетенции приказы и распоряжения.

Согласно пункту 3.9 Положения Комитет в рамках выполнения задач и осуществления полномочий, предусмотренных данным Положением, осуществляет контроль и координацию деятельности подведомственных муниципальных учреждений и предприятий.

Комитет в соответствии с муниципальными правовыми актами является держателем объектов имущественной части муниципальной казны (пункт 3.10 Положения).

Согласно подпунктам 1, 5 пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" собственник имущества унитарного предприятия в отношении такого предприятия принимает решение о создании унитарного предприятия, о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством. При этом пунктом 1 статьи 2 данного Федерального закона предусмотрено, что от имени муниципального образования права собственника унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Федеральный закон от 14 ноября 2002 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет право муниципальных образований создавать муниципальные предприятия и учреждения, предусматривая, что функции и полномочия учредителя в отношении таких предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления (часть 4 статьи 51).

Как следует из материалов дела, комитет дорожного хозяйства администрации города Саратова реализует полномочия собственника в отношении МУПП "СГЭТ", конкретного хозяйствующего субъекта, соответственно, действующее законодательство не предполагает издание им нормативных правовых актов в отношении экономической деятельности данного предприятия.

В тоже время оспариваемое распоряжение от 27 августа 2020 года N 28 в противоречие с указанными выше положениями законодательства содержит в себе нормы, то есть правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц - владельца коммуникаций и иных лиц, чьи действия (бездействие) повлекли причинение убытков конкретному юридическому лицу МУПП "СГЭТ".

Оценив все представленные доказательства, суд апелляционной инстанции сделал обоснованный вывод о том, что комитет дорожного хозяйства администрации города Саратова при принятии распоряжения от 27 августа 2022 года N 28 вышел за пределы полномочий, предоставленных ему Уставом и Положением.

Признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Федеральный закон N 135-ФЗ).

В соответствии с пунктом 20 статьи 4 указанного Федерального закона государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Судами при рассмотрении дела установлено, что оспариваемое распоряжение возлагало на административного истца и иные ресурсоснабжающие организации обязанность добровольной компенсации конкретному субъекту хозяйственной деятельности - МУПП "СГЭТ" убытков за действия, в том числе и правомерные, при осуществлении плановых и внеплановых (аварийных) ремонтных работ коммуникаций теплоснабжения, что противоречит положениям статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, и фактически освобождало МУПП "СГЭТ" от необходимости доказывания совокупности условий для компенсации недополученных доходов, закрепленных в статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, что является преференцией и нарушает требования антимонопольного законодательства.

В части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен прямой запрет на принятие органами власти или местного самоуправления актов и (или) осуществление действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно же части 3 статьи 19 указанного Закона государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 указанной статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа.

Какое-либо письменное согласие антимонопольного органа на предоставление муниципальных преференций МУПП "СГЭТ" в части возмещения убытков, причиненных простоем, выбытием из расписания подвижного состава наземного городского электротранспорта по причинам плановых закрытий или непредвиденного прекращения движения, в материалы дела не представлено и на наличие такого согласия участники процесса не указывали.

Установив в ходе рассмотрения дела, что оспариваемое распоряжение принято вне пределов полномочии административного ответчика и не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд апелляционной инстанции со ссылкой на положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял решение об удовлетворении заявленных требований, признав оспариваемое распоряжение комитета дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов" "Об утверждении положения о порядке определения и возмещения недополученных доходов в результате простоев, выбытий из расписания подвижного состава наземного городского электротранспорта МУПП "СГЭТ" по причинам плановых закрытий или непредвиденного прекращения движения" от 27 августа 2020 года N 28 недействующим и не подлежащим применению с момента его принятия, указав в обоснование, что не было представлено сведений о том, что данный нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.

С указанным выводом областного суда судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.

Требования к решению суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта закреплены в статье 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с пунктом 1 части 4 которой в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты.

В пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что в том случае, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В материалах дела имеются документы, подтверждающие применение и реализацию оспариваемого распоряжения, в том числе административным истцом и МУПП "СГЭТ". Так, между ПАО "Т Плюс" и МУПП "СГЭТ" заключено соглашение от 22 июля 2021 года N 1/с о порядке определения и возмещения ПАО "Т Плюс" МУПП "СГЭТ" недополученных доходов в результате простоев, выбытий из расписания подвижного состава наземного городского электротранспорта МУПП "СГЭТ" по причинам плановых закрытий или непредвиденного прекращения движения. Имеются платежные поручения об оплате административным истцом в адрес МУПП "СГЭТ" убытков, рассчитанных на основании оспариваемого распоряжения, а также акты взаимозачета сторон.

Поскольку оспариваемое распоряжение до вынесения апелляционного определения применялось и на его основании реализовывались права граждан и организаций, следовательно, оспариваемое распоряжение подлежит признанию недействующим со дня вступления судебного акта в законную силу.

Иные доводы кассационных жалоб основаны на неверном толковании закона и не ставят под сомнение правильность выводов суда апелляционной инстанции.

Выводы, изложенные в апелляционном определении, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно, иных нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом не допущено.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 20 октября 2022 года изменить.

Признать недействующим и не подлежащим применению распоряжение комитета дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов" от 27 августа 2020 года N 28 "Об утверждении положения о порядке определения и возмещения недополученных доходов в результате простоев, выбытий из расписания подвижного состава наземного городского электротранспорта МУПП "СГЭТ" по причинам плановых закрытий или непредвиденного прекращения движения" со дня вступления в законную силу указанного апелляционного определения.

В остальной части апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 20 октября 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы администрации муниципального образования "Город Саратов", комитета дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов", муниципального унитарного производственного предприятия "Саратовгорэлектротранс" без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 7 февраля 2023 года.

Председательствующий

Судьи