Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 03 февраля 2023 г. по делу N 66а-373/2023

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в составе судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В., рассмотрев без проведения судебного заседания частную жалобу Губернатора Владимирской области на определение Владимирского областного суда от 2 декабря 2022 года, которым отказано в удовлетворении ходатайства о передаче для рассмотрения по подсудности в Октябрьский районный суд г. Владимира административного дела N3а-217/2022 по административному исковому заявлению и.о. прокурора Владимирской области о признании недействующим пункта 1.6 постановления Губернатора Владимирской области от 11 июля 2012 г. N756 "О согласовании отклонений от предельных параметров разрешенного строительства, установленных постановлением Губернатора области от 31 декабря 2010 г. N1407 "Об утверждении границ зон охраны достопримечательного места регионального значения "Исторический центр г. Владимира", режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" на рассмотрение по подсудности в Октябрьский районный суд г. Владимира,

УСТАНОВИЛ:

И.о. прокурора Владимирской области обратился во Владимирский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу п. 1.6 постановления Губернатора Владимирской области от 11 июля 2012 г. N756 "О согласовании отклонений от предельных параметров разрешенного строительства, установленных постановлением Губернатора области от 31 декабря 2010 г. N1407 "Об утверждении границ зон охраны достопримечательного места регионального значения "Исторический центр г. Владимира", режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" (далее также - постановление Губернатора Владимирской области от 11 июля 2012 г. N756).

В обоснование заявленных требований указано, что постановлением Губернатора Владимирской области от 31 декабря 2010 г. N1407 утверждены границы зон охраны достопримечательного места регионального значения "Исторический центр г. Владимира", а также режимы использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон. В частности, определено, что территория микрорайона Коммунар г. Владимира отнесена к зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности с режимом использования земель и градостроительным регламентом Р-7, предусматривающим ограничение высоты застройки объектов от уровня земли до конька крыши - до 15 м. Пунктом 1.6 постановления от 11 июля 2012 г. N756 предусмотрено отклонение от предельных параметров разрешенного строительства на объекты, расположенные в северной части микрорайона Коммунар, а именно высота зданий от планировочной отметки земли до конька крыши - до 21 м с отдельными локальными повышениями до 24 м для создания архитектурных акцентов.

Прокурор полагал, что постановление от 11 июля 2012 г. N756 в указанной части не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку пунктом 22 постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации" установлен запрет на отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов.

Определением Владимирского областного суда от 2 декабря 2022 года отказано в удовлетворении ходатайства о передаче настоящего административного дела для рассмотрения по подсудности в Октябрьский районный суд г.Владимира.

Не согласившись с определением суда, административным ответчиком Губернатором Владимирской области подана частная жалоба, в которой он просит судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального права.

Указывает, что оспариваемый пункт 1.6 постановления Губернатора Владимирской области от 11 июля 2012 г. N756, вопреки выводам суда, не соответствует признакам, характеризующим нормативный правовой акт, поскольку указанный пункт предполагает однократность совершения конкретного действия - выдачи разрешения на отклонение предельных параметров разрешенного строительства, а также не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц. Состав лиц, имеющих право на подачу соответствующего заявления ограничен частью 1 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Данным правом обладает только правообладатель земельного участка.

Просит отменить состоявшееся по делу определение и разрешить вопрос по существу.

На частную жалобу представителем административного истца поданы возражения.

В соответствии с частями 2 и 2.1 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) рассмотрение частной жалобы на данное определение суда первой инстанции, осуществляется в апелляционном порядке по правилам, установленным главой 34 КАС РФ, без проведения судебного заседания судьей суда апелляционной инстанции единолично.

Проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы частной жалобы, возражений относительно частной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Пункт 2 части 1 статьи 20 КАС РФ к подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной республики и суда автономного округа, относит рассмотрение административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Отказывая в передаче административного дела по подсудности в Октябрьский районный суд города Владимира, суд, руководствуясь положениями статьи 20 КАС РФ, разъяснениями, изложенными в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" и разъяснениями Конституционного Суда Российской Федерации, содержащимися в постановлении от 31 марта 2015 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой ОАО "Газпром нефть", а также проанализировав порядок принятия постановления Губернатора Владимирской области от 11 июля 2012 г. N756 пришел к выводу, что постановление в оспариваемой части вводит установление правового режима для соответствующей территории, обязательного для неопределенного круга лиц, и рассчитано на неоднократное применение.

Данный вывод суда первой инстанции является правильным.

Из материалов дела следует, что административным истцом заявлено требование о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу п. 1.6 постановления Губернатора Владимирской области от 11 июля 2012 г. N756 "О согласовании отклонений от предельных параметров разрешенного строительства, установленных постановлением Губернатора области от 31 декабря 2010 г. N1407 "Об утверждении границ зон охраны достопримечательного места регионального значения "Исторический центр г. Владимира", режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон".

Суд первой инстанции верно указал, что анализ содержания постановления в оспариваемой части позволяет прийти к выводу, что оно направлено на урегулирование правоотношений неопределенного круга лиц, устанавливает правовые нормы, направленные на изменение существующих правоотношений, рассчитанные на неоднократное применение, что свидетельствует о нормативном характере оспариваемого правового акта.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу об отсутствии оснований для передачи дела по подсудности в районный суд, поскольку рассмотрение таких требований районному суду неподсудно.

Как следует из содержания частной жалобы, административный истец, обосновывая заявленное ходатайство о передаче дела по подсудности, указывал на допущенную им ошибку в определении нормативного характера оспариваемого правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Между тем, как верно указал суд первой инстанции, признание правового акта нормативным либо ненормативным действующее законодательство связывает с необходимостью анализа признаков оспариваемого документа, обозначенных в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Проверка соответствия оспариваемого акта формальным признакам нормативного акта и установление фактической нормативности, то есть способности воздействовать на предмет регулирования, иметь неперсонифицированный характер и быть рассчитанным на многократное применение (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года N 6-П) возложена на суд.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (Постановление от 17 ноября 1997 года N 17-П).

Таким образом, норма права представляет собой установленное и обеспеченное государством общеобязательное, формально определенное правило поведения, которым определяются действия субъектов, направленное на урегулирование общественных отношений.

Оспариваемый акт, как следует из анализа его содержания, обладает следующими характерными признаками:

- установлен высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и выражает его волю по регулированию соответствующих правоотношений;

- норма обеспечена мерами государственного воздействия (например, снос возведенных в нарушение ее положений объектов капитального строительства);

- норма имеет общеобязательный характер;

- норма адресована неопределенному кругу лиц, т.е. всем участникам правоотношений, на регулирование которых она направлена;

- норма характеризуется формальной определенностью;

- норма рассчитана на продолжительность действия (т.е. многократное применение).

Доводы частной жалобы об однократности применения нормы и отсутствие неопределенного круга лиц, в отношении которых она рассчитана суд апелляционной инстанции отклоняет.

В рассматриваемом случае неопределенный круг лиц, на который распространяется норма, означает, что правовой акт не имеет персонифицированного адресата, при этом нормативный правовой акт может быть адресован однородным категориям в рассматриваемом случае - застройщикам и иным правообладателям объектов капитального строительства и земельных участков микрорайона Коммунар.

В свою очередь, неоднократное применение нормативного акта определяется его многократной реализацией, в то время как правовой акт ненормативного характера, как правило, исчерпывается его однократным применением, т.е. носит разовый характер, зафиксированный в самом акте (например, путем указания конкретного события, с наступлением которого связано издание правового акта). Если сам акт такого указания не содержит, следует считать возможность его применения неоднократной.

Таким образом, оснований считать оспариваемый правовой акт ненормативным не имеется.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что обжалуемое определение судьи следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в частной жалобе, не имеется.

Руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд, определил:

определение Владимирского областного суда от 2 декабря 2022 года оставить без изменения, частную жалобу Губернатора Владимирской области на определение Владимирского областного суда от 2 декабря 2022 года - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев во Второй кассационный суд общей юрисдикции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Владимирский областной суд.

Судья Н.В. Овсянкина