Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 07 февраля 2023 г. по делу N 8а-34393/2022[88а-2431/2023-(88а-38815/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Богатых О.П, Капункина Ю.Б, с участим прокурора Стрелковского С.Н.

рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационные жалобы администрации Волгограда, администрации Краснооктябрьского района Волгограда, ООО "Аванкор" на решение Центрального районного суда г. Волгограда от 14 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 29 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Арутюняна А.Г. к администрации Волгограда об оспаривании постановления.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

ИП Арутюнян А.Г. обратился в Центральный районный суд г. Волгограда с административным исковым заявлением, в котором просил: признать недействующим подпункт 1.4.1. пункта 1 постановления администрации Волгограда от 1 февраля 2022 года N "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда" в части признания строки N утратившей силу.

В обоснование административного иска ИП Арутюнян А.Г. указал, что 19 сентября 2017 года им и администрацией Краснооктябрьского района Волгограда заключен договор на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда: павильона (продовольственные и непродовольственные товары) площадью 36 кв. м, номер "данные изъяты" в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда, расположенный по адресу: "адрес". Срок действия договоров установлен до 31 декабря 2021 года. На обращение административного истца от 26 ноября 2021 года о продлении срока действия указанного выше договора получено уведомление администрации Краснооктябрьского района Волгограда о планируемом исключении мест из схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с решением межведомственной комиссии по формированию схемы размещения нестационарных торговых объектах на территории Волгограда от 28 декабря 2021 года N. Впоследствии оспариваемым постановлением администрации Волгограда от 1 февраля 2022 года N N признаны утратившими силу строки схемы, в том числе под номером "данные изъяты". Полагает постановление администрации Волгограда от 1 февраля 2022 года N в указанной части несоответствующим требованиям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, в частности, части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", принятым с нарушением Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 23 декабря 2016 года N, и нарушающим права ИП Арутюняна А.Г. на осуществление предпринимательской деятельности. Указывает, что строительство и эксплуатация павильона начаты на законных основаниях, то есть задолго до утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда.

Учитывая длительный период функционирования павильона, его исключение из схемы возможно только при условии наличия объективной необходимости высвобождения указанного места в целях решения приоритетных задач и удовлетворения муниципальных или государственных нужд, создания наилучшего удовлетворения потребностей населения соответствующего муниципального образования.

Решением Центрального районного суда г. Волгограда от 14 апреля 2022 года административный иск удовлетворен, признан недействующим с момента его принятия подпункт 1.4.1 пункта 1 постановления администрации Волгограда от 1 февраля 2022 года N 86 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда" в части признания строки N утратившей силу. Указано, что сообщение о принятии данного решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в издании " "данные изъяты"".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 29 августа 2022 года решение Центрального районного суда г. Волгограда от 14 апреля 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 5 октября 2022 года, администрация Волгограда ставит вопрос об отмене решения Центрального районного суда г. Волгограда от 14 апреля 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 29 августа 2022 года. По мнению заявителя, суд первой инстанции неверно трактовал действия администрации Волгограда относительно предоставления хозяйствующему субъекту оспариваемого места в схеме в период с 2017 по 2021 годы, ссылаясь на наличие постановления администрации Волгограда от 11 января 2017 года, в соответствии с которым утвержден план мероприятий по формированию городской среды, включающего комплексное благоустройство территории Волгограда. Указывает, что администрация Волгограда права хозяйствующего субъекта не нарушала, однако судом апелляционной инстанции указанному обстоятельству оценка не дана. Ссылается на то, что действия администрации Волгограда направлены на соблюдение баланса частных и публичных интересов, а именно проведение последовательных работ по комплексному благоустройству ул. им. Германа Титова, для улучшения качества городской среды и предоставления хозяйствующим субъектам выбора компенсационных мест. Считает, что судом проигнорировано наличие соглашения, заключенного в отношении благоустройства территории общего пользования, в том числе занятой павильоном административного истца.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 28 ноября 2022 года, администрация Краснооктябрьского района Волгограда ставит вопрос об отмене судебных актов обеих инстанций как незаконных, принятых с нарушением норм материального права. По мнению заявителя, выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, не соответствуют обстоятельствам административного дела. Указывает, что выводы суда первой инстанции в части незаконного исключения места из схемы размещения нестационарных торговых объектов являются несостоятельными, так как процедура исключения была проведена в соответствии с действующим законодательством. Обращает внимание суда кассационной инстанции на то, что административный истец не был лишен возможности воспользоваться правом на предоставление компенсационного места, расположенного в границах Волгограда в порядке и сроки, определенные пунктом 2.13 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда, утвержденного решением Волгоградской областной Думы от 23 декабря 2016 года N "Об утверждении Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда и типовой формы договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда" (далее - Порядок).

В кассационной жалобе, поступившей в суд кассационной инстанции 16 января 2023 года, ООО "Аванкор", как лицо, не привлеченное к участию в деле, ставит вопрос об отмене обжалуемых судебных актов как незаконных, принятых с нарушением норм материального права. По мнению заявителя, оспариваемыми судебными актами затронуты его права и законные интересы, поскольку ООО "Аванкор" и департаментом городского хозяйства администрации Волгограда заключено соглашение о благоустройстве территории прилегающей к земельному участку площадью 32 984 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес". Вместе с тем исполнение данного соглашения в настоящее время невозможно в связи с принятием решения суда первой инстанции об удовлетворении требований административного иска.

Определениями судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 21 октября, 22 декабря 2022 года, 20 января 2023 года кассационные жалобы с административным делом переданы для рассмотрения в судебном заседании.

В возражениях относительно кассационных жалоб ИП Арутюнян А.Г. выражает несогласие с их доводами.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Заслушав доклад, объяснения представителя ИП Арутюняна - Дроботовой Н.В, возражавшей против удовлетворения жалоб, представителей администрации Волгограда - Котлярова А.Ю, Клещевой А.Б, представителя администрации Краснооктябрьского района Волгограда - Бахматовой Е.В, представителя ООО "Аванкор" - Федорова А.П, поддержавших доводы всех кассационных жалоб, изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов дела видно, что 24 сентября 2009 года администрацией Волгограда и ИП ФИО. заключен договор аренды земельного участка N площадью 72 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", на срок с 7 ноября 2008 года по 7 октября 2009 года для размещения временного некапитального сооружения - торгового павильона.

27 июля 2010 года в этот договор аренды земельного участка внесены изменения, произведена замена стороны в договоре с ИП ФИО на ИП Арутюняна А.Г.

Срок действия данного договора аренды неоднократно продлевался, дополнительным соглашением от 20 ноября 2012 года срок договора продлен до 7 сентября 2015 года.

19 сентября 2017 года администрацией Краснооктябрьского района Волгограда и ИП Арутюняном А.Г. заключен договор N, предметом которого являлось - размещение нестационарного торгового объекта, административному истцу предоставлено право разместить нестационарный торговый объект - павильон (продовольственные и непродовольственные товары, площадью 36 кв. м, номер 1.989 в схеме размещения нестационарных торговых объектов) для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы, утвержденной постановлением администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N, расположенного по адресу: "адрес". Срок действия договора - по 31 декабря 2021 года.

Эксплуатация земельного участка осуществлялась административным истцом в соответствии с договором аренды земельного участка от 24 сентября 2009 года, действовавшим до 7 сентября 2015 года.

В связи с принятием постановления администрации Волгограда от 21 сентября 2021 года N "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы", которым продлен срок действия постановления администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N, ИП Арутюнян А.Г. 26 ноября 2021 года обратился в администрацию Краснооктябрьского района Волгограда с заявлением о продлении срока действия вышеуказанного договора.

По итогам рассмотрения заявления административным истцом получено уведомление администрации Краснооктябрьского района г. Волгограда от 10 января 2022 года N, в котором сообщено об исключении места 1.989 из схемы и разъяснено о возможности выбора компенсационного места из числа свободных мест в схеме или выбранного самостоятельно.

Постановлением администрации Волгограда от 1 февраля 2022 N "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда"" признана утратившей силу строка N раздела "Краснооктябрьский район" схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда (место размещения 1.989).

Основанием к исключению из схемы размещения нестационарного торгового объекта места, эксплуатируемого ИП Арутюнян А.Г, послужили положения абзаца 3 подпункта "б" пункта 3.2 Порядка, а именно принятие решения о комплексном благоустройстве земельных участков, на которых предусмотрены места размещения нестационарных торговых объектов.

Удовлетворяя требования административного иска, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что оспариваемое постановление издано в пределах компетенции органа местного самоуправления, однако данным постановлением не обеспечен баланс частных и публичных интересов, проигнорированы законные интересы ИП Арутюняна А.Г. в стабильном осуществлении предпринимательской деятельности, в связи с этим оспариваемая часть постановления администрации Волгограда от 1 февраля 2022 года N N не соответствует нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с данными выводами судов обеих инстанций. Оснований, по которым возможно не согласиться с выводами судов, не установлено.

Постановлением администрации Волгограда от 11 января 2017 года N утверждены план мероприятий ("дорожная карта") по формированию городской среды, включающего комплексное благоустройство территорий Волгограда, а также адресный перечень объектов (улиц), подлежащих комплексному благоустройству.

В адресном перечне объектов (улиц), подлежащих комплексному благоустройству (в редакции постановления администрации Волгограда от 24 декабря 2021 года N), поименована ул. им. Германа Титова в Краснооктябрьском районе Волгограда (полностью).

Постановлением администрации Волгограда от 4 апреля 2017 года N утверждены проекты комплексного благоустройства на территории Краснооктябрьского района Волгограда. В настоящее время указанное постановление действует в редакции постановления администрации Волгограда от 24 декабря 2021 года N 1515 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 4 апреля 2017 года N 472 "Об утверждении проектов комплексного благоустройства на территории Краснооктябрьского района Волгограда"".

В возражениях на административный иск, а также в кассационной жалобе, администрация Волгограда указала, что оспариваемое постановление от 1 февраля 2022 года N в части исключения из схемы мест размещения нестационарных торговых объектов, расположенных в границах Краснооктябрьского района Волгограда, основано на решениях о комплексном благоустройстве территории, нормативно закрепленных постановлениями администрации Волгограда от 24 декабря 2021 года N.

Постановлением администрации Волгограда от 25 августа 2017 года N в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда внесены изменения и раздел "Краснооктябрьский район" дополнен строкой N 226 (номер места 1.989), постановлением администрации Волгограда от 11 января 2017 года N 15, постановлением администрации Волгограда от 4 апреля 2017 года N 472 предусматривалось комплексное благоустройство территории "адрес" полностью (за исключением территории напротив домов N N).

Таким образом, исключение с 24 декабря 2021 года из адресного перечня объектов (улиц), подлежащих комплексному благоустройству, ссылки на не подлежащие благоустройству территории напротив указанных домов по ул. им. Германа Титова, не позволяет судить об изменении правового регулирования в отношении спорной территорий у строения 43л по той же улице.

В подтверждение необходимости благоустройства земельных участков, на которых расположены принадлежащие истцам нестационарные объекты, административным ответчиком представлены: контракт от 5 мая 2017 года N на сумму 2 364 068, 35 руб. на выполнение капитальных работ по устройству плиточного мощения по адресу: "адрес"; контракт от 29 апреля 2020 года N на сумму 475 000, 00 руб. на выполнение работ по проектированию благоустройства общественной территории по "адрес"; контракт от 14 апреля 2021 года N на сумму 19 425 894, 44 руб. на первый этап выполнения работ по комплексному благоустройству объекта озеленения по "адрес" в рамках муниципальной программы "Формирование современной городской среды" на 2021 год; контракт от 14 апреля 2021 года N на сумму 29 755 585, 12 руб. на выполнение работ по благоустройству "адрес" (первая и вторая очереди второго этапа); контракт от 4 апреля 2022 года N на сумму 12 559 392, 06 на выполнение работ по благоустройству по "адрес" (третья очередь второго этапа).

Из изложенного следует, что в рамках данных договоров запланировано благоустройство территории по "адрес". В свою очередь спорный объект расположен по "адрес"

Территория, на которой расположен торговый объект, принадлежащий административному истцу, не охвачен муниципальными контрактами по благоустройству "адрес", спорный объект расположен на иной территории, и он не препятствует исполнению заключенных муниципальных контрактов.

Представленные административным ответчиком муниципальные контракты по благоустройству ул. им. Германа Титова не свидетельствуют о планируемом благоустройстве территории, на котором расположен объект, принадлежащий административному истцу.

Таким образом, материалы административного дела не содержат доказательства, подтверждающие, что указанная концепция благоустройства "адрес" принята в реализацию, определены конкретные объем, порядок, сроки проведения планируемых работ.

Учитывая изложенное, суды пришли к правомерному выводу о том, что ответчиком не доказана обоснованность исключения указанного объекта из схемы размещения в связи с проведением благоустройства "адрес"

Судом первой инстанции со ссылкой на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О верно, указано, что положение части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим оспариваемое законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства с тем, чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

На основании изложенного при принятии постановления от 1 февраля 2022 года N "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда" в оспариваемой части администрацией Волгограда не был обеспечен баланс частных и публичных интересов, проигнорированы законные интересы ИП Арутюняна А.Г. в стабильном осуществлении предпринимательской деятельности.

Таким образом, суды обоснованно пришли к выводу о несоответствии в оспариваемой части постановления от 1 февраля 2022 года N "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда" нормативно правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушающего права и законные интересы административного истца как лица, правомерно эксплуатирующего нестационарные торговые объекты.

Доводы кассационных жалоб администрации Волгограда и администрации Краснооктябрьского района Волгограда не могут быть приняты в качестве оснований для отмены обжалуемых судебных актов, как основанные на неправильном толковании норм материального права, направлены на иную оценку установленных обстоятельств.

Доводы кассационной жалобы ООО "Аванкор" о том, что оспариваемыми судебными актами затронуты его права и законные интересы как стороны соглашения о благоустройстве территории, заключенного с департаментом городского хозяйства администрации Волгограда, отклоняются, поскольку на момент принятия постановления от 1 февраля 2022 года N "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 1 февраля 2017 года N "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда" указанное соглашение заключено не было, в связи с чем на момент принятия постановления N со стороны администрации не было запланировано комплексное благоустройство в части спорной территории.

В силу пункта 6 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить кассационные жалобу, представление без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных частью 1 статьи 321 данного Кодекса.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба ООО "Аванкор" подлежит оставлению без рассмотрения по существу.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационных жалоб, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда г. Волгограда от 14 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 29 августа 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы администрации Волгограда, администрации Краснооктябрьского района Волгограда - без удовлетворения.

Кассационную жалобу ООО "Аванкор" оставить без рассмотрения по существу.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 17 февраля 2023 года.