Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Зиганшина И.К.
судей Туктамышевой О.В, Королевой Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Сахарюк Олеси Вячеславовны - ФИО2 на решение Хабаровского краевого суда от 22 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 августа 2022 года, принятые по административному делу N 3а-99/2022 по административному иску Сахарюк Олеси Вячеславовны к Правительству Хабаровского края, Губернатору Хабаровского края Дегтярев Михаил Владимирович об оспаривании в части нормативного правового акта.
Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Царевой М.Г, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции
установила:
постановлением Правительства Хабаровского края от 25 июня 2021 года N 251-пр, утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия местного (муниципального) значения "Парк судостроителей", 1935 - 1948 гг, "адрес", в границах улиц Аллея Труда, Кирова, Краснофлотской, проспекта Мира, режимы использования земель и земельных участков и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон.
Пунктом 7.2 постановления N-пр установлено графическое изображение (схема) границ ЗР-2, пунктом 7.3 постановления установлены координаты характерных (поворотных) точек границ ЗР-2 (в местной системе координат (МСК-27).
Сахарюк О.В. обратилась в Хабаровский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом дополнений просила признать недействующими пункт 7.2 постановления Правительства Хабаровского края от 25 июня 2021 года N 251-пр в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", графическое изображение (схемы) границ ЗР-2 и пункт 7.3 указанного постановления в части определения координат характерных (поворотных) точек: указанных в иске: номер характерной (поворотной) точки N, координаты характерных (поворотных) точек в местной системе координат (МСК-27) N; номер характерной (поворотной) точки N, координаты характерных (поворотных) точек в местной системе координат (МСК-27) N; номер характерной (поворотной) точки N, координаты характерных (поворотных) точек в местной системе координат (МСК-27) N; номер характерной (поворотной) точки N, координаты характерных (поворотных) точек в местной системе координат (МСК-27) N; номер характерной (поворотной) точки N, координаты характерных (поворотных) точек в местной системе координат (МСК-27) N; номер характерной (поворотной) точки N, координаты характерных (поворотных) точек в местной системе координат (МСК-27) N.
В обоснование требований Сахарюк О.В. указала, что является собственником нежилого здания "Общежитие N" с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", на земельном участке, принадлежащем ей на праве аренды. С учетом координат характерных (поворотных) точек границ ЗР-2, установленных пунктом 7.3 постановления Правительства Хабаровского края от ДД.ММ.ГГГГ N-пр, указанный земельный участок расположен в границах защитной зоны объекта культурного наследия "Парк судостроителей". В связи с чем, Сахарюк О.В, являясь собственником здания, не может с учетом запретов и ограничений градостроительного регламента осуществить реконструкцию здания путем изменения высоты, количества этажей, площади и объема, что нарушает ее право на распоряжение принадлежащим ей объектом. Вследствие этого, здание в экономическом смысле утратило свою ценность как объект гражданского оборота.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края.
Решением Хабаровского краевого суда от 22 апреля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции 10 августа 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.
15 декабря 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба представителя Сахарюк О.В. - Конинян М.Г, поданная через Хабаровский краевой суд 1 декабря 2022 года, в которой ставится вопрос об отмене судебных актов и принятии нового решения об удовлетворении требований административного истца.
В обоснование кассационной жалобы истец ссылается на нарушение судами норм материального и процессуального права. Указывает, что оспариваемый нормативно-правовой акт нарушает права и интересы административного истца, противоречит градостроительному и земельному законодательству. Полагает, что поскольку акт государственной экспертизы положен в основу принятия оспариваемого постановления, то законность такого акта экспертизы, в том числе порядок проведения экспертизы, подлежат исследованию в рамках оценки законности решения органа государственной власти, однако судом без указания мотивов в удовлетворении ходатайства о назначении экспертизы отказано.
Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 декабря 2022 года кассационная жалоба представителя Сахарюк О.В. - Конинян М.Г. передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, с учетом требований части 2 статьи 329 КАС РФ судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не установлено.
Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В силу положений части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
- нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1);
- соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (пункт 2);
- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3).
Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". В соответствии с преамбулой этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Статьей 34 названного Федерального закона предусматривалось, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1).
Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (пункт 2).
Границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (пункт 3).
На территории Хабаровского края утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данной зоны и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данной зоны в отношении объектов культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения отнесено к полномочиям Правительства Хабаровского края (статьи 2 Закона Хабаровского края от 30 марта 2005 года N 270 "О реализации полномочий Хабаровского края в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Хабаровского края").
В силу статьи 34 Устава Хабаровского края, части 1 статьи 4 Закона Хабаровского края от 27 ноября 2001 года N 349 "О Правительстве Хабаровского края" Губернатор края является высшим должностным лицом края, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти края - Правительство края.
Установив, что оспариваемое постановление подписано временно исполняющим обязанности Губернатора Хабаровского края Дегтяревым М.В, постановление Правительства Хабаровского края от 25 июня 2021 года N 251-пр опубликовано 29 июня 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru, суды пришли к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативно-правовой акт принят Правительством Хабаровского края в пределах полномочий, с соблюдением формы (вида), процедуры принятия, правил введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу. По таким основаниям судебные акты не обжалуются.
Как следует из материалов дела и установлено судами, приказом управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края от 4 декабря 2018 года выявленный объект культурного наследия "Парк "Центральный", 1953 года, "адрес" включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия (памятника ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства) местного (муниципального) значения с наименованием "Парк судостроителей", датировкой 1935 - 1948 гг, адресом - Хабаровский край, город Комсомольск-на-Амуре, в границах улиц Аллея Труда, Кирова, Краснофлотской, проспекта Мира.
Сахарюк О.В. является собственником нежилого здания "Общежитие" с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес". Указанное здание расположено на земельном участке с кадастровым номером N, принадлежащем истцу на праве аренды. Данный земельный участок расположен в зоне охраны объекта культурного наследия "Парк судостроителей", 1935 - 1948 гг, "адрес", в границах улиц Аллея Труда, Кирова, Краснофлотской, проспекта Мира. Данные обстоятельства подтверждаются выписками из ЕГРН от ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ, договором аренды земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ.
ООО "Контэм-Инжиниринг" в 2020 году разработан проект зон охраны объектов культурного наследия, расположенных в "адрес": "Почтамт", 1956 год, "адрес"; "Жилой дом", 1955 год, "адрес"; "Дворец культуры судостроителей - первая очередь строительства", 1939 - 1944 гг, "адрес"; "Парк судостроителей", 1935 - 1948 гг, в границах улиц Аллея Труда, Кирова, Краснофлотская, проспекта Мира.
В период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ проведена государственная историко-культурная экспертиза проекта зон охраны объектов культурного наследия, по результатам которой составлен акт.
Из указанного акта следует, что проект зон охраны объектов культурного наследия получил положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы. Комиссия по результатам рассмотрения представленного заказчиками проекта зон охраны объектов культурного наследия пришла к выводу, что научно-проектная документация соответствует принципам государственной охраны объектов культурного наследия; установление границ территорий зон охраны, особых режимов использования земель и земельных участков в границах зон охраны в соответствии с указанным проектом, соответствует требованиям законодательства Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия; требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия, разработанные в указанном проекте, соответствует требованиям законодательства Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия. Указанный проект зон охраны рекомендован к согласованию уполномоченным государственным органом.
Как установлено судом первой инстанции, во исполнение пункта 4 статьи 32 Закона об объектах культурного наследия заключение государственной историко-культурной экспертизы было размещено на официальном сайте управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края ДД.ММ.ГГГГ для общественного обсуждения при проведении которого замечаний не поступило. По итогам общественного обсуждения названным управлением подготовлена и размещена ДД.ММ.ГГГГ сводка предложений.
Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, оценив представленные сторонами доказательства в соответствии со статьей 84 КАС РФ, а также проанализировав доводы сторон применительно к положениям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; права, свободы и законные интересы административного истца не нарушает.
Оснований не согласиться с соответствующими выводами нижестоящих судов у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального и процессуального права изложены в оспариваемых судебных актах.
Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на доступ к культурным ценностям, обязывает заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (статья 44).
В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 2, 6 пункта 2 статьи 33 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает, в том числе проведение историко-культурной экспертизы, разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.
Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972.
Согласно пункту 2 Положения на территории, сопряженной с объектом культурного наследия, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в его исторической среде может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 4 Положения).
Как следует из пункта 12 Положения, проект зон охраны объекта культурного наследия, проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляются в соответствующий орган государственной власти вместе с обосновывающими материалами и заключением государственной историко-культурной экспертизы, а также с результатами общественного обсуждения.
Пунктом 15 Положения установлено, что на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения с учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон утверждаются правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия.
В соответствии со статьей 32 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", заключение историко-культурной экспертизы оформляется в виде акта, в котором содержатся результаты исследований, проведенных экспертами в порядке, установленном пунктом 3 статьи 31 настоящего Федерального закона (пункт 1).
Заключение историко-культурной экспертизы является основанием для принятия соответствующим органом охраны объектов культурного наследия решения о возможности проведения работ, указанных в пункте 1 статьи 31 настоящего Федерального закона, а также для принятия иных решений, вытекающих из заключения историко-культурной экспертизы в отношении объектов, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона. Заключение историко-культурной экспертизы в отношении выявленного объекта культурного наследия должно включать в себя обоснование целесообразности включения данного объекта в реестр, а также обоснования границ территории объекта, вида, категории историко-культурного значения и предмета охраны данного объекта либо обоснование нецелесообразности включения данного объекта в реестр.
В случае несогласия с решением соответствующего органа охраны объектов культурного наследия физическое или юридическое лицо может обжаловать это решение в суд (пункт 3).
Из толкования положений статьи 34 Закона об объектах культурного наследия, вышеприведенных норм Положения, следует, что нормативный акт, устанавливающий зоны охраны объектов культурного наследия, принимается на основании проекта зон охраны, получившего положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, и согласованного с Министерством культуры Российской Федерации.
Судами установлено, что заключение государственной историко-культурной экспертизы содержит все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, а также однозначный вывод о соответствии проекта требованиям государственной охраны объекта культурного наследия.
При таких обстоятельствах, учитывая наличие проекта зон охраны объектов культурного наследия, действующего акта государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объектов культурного наследия, суды нижестоящих инстанций пришли к обоснованному выводу, что оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат федеральному и региональному законодательству и не нарушают прав административного истца.
Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций верными, основанными на положениях действующего законодательства с учетом установленных по делу обстоятельств, и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.
Доводы кассационной жалобы о том, что суды необоснованно отклонили ходатайство истца о назначении судебной экспертизы по делу, и о необходимости проведения в рамках настоящего административного дела судебной экспертизы, являются несостоятельными. Как следует из материалов дела ходатайства административного истца о назначении по делу судебной экспертизы были рассмотрены судами в установленном порядке в соответствии с положениями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Установив отсутствие оснований для проведения судебной экспертизы, суды отклонили такие ходатайства с приведением соответствующих мотивов.
При этом суды учитывали, что заявляя ходатайства о проведении судебной экспертизы и не соглашаясь с заключением историко-культурной экспертизы, административный истец вместе с тем не ссылается на какие-либо нарушения, допущенные при ее производстве, порядке ее проведения.
Ходатайство административного истца о назначении по делу судебной экспертизы, заявленное в кассационной жалобе, подлежит отклонению, поскольку в силу положений части 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.
Доводы кассационной жалобы не содержат указаний на обстоятельства, которые свидетельствовали бы о незаконности принятых по делу судебных актов, по существу эти доводы направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств и повторяют правовую позицию административного истца, изложенную им при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций. Вместе с тем, соответствующая позиция уже была исследована нижестоящими судами и верно отклонена в оспариваемых судебных актах.
Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учётом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятых по делу судебных актов, предусмотренные статьей 328 КАС РФ.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции
определила:
решение Хабаровского краевого суда от 22 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Сахарюк О.В. - Конинян М.Г. - без удовлетворения.
Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.
Председательствующий
Судьи
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.