Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 08 февраля 2023 г. по делу N 66а-273/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Роженцевой Ю.В, Войтко С.Н, при секретаре Банниковой В.О, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-15/2022 по административному исковому заявлению прокурора Чукотского автономного округа к Думе Чукотского автономного округа и Губернатору Чукотского автономного округа о признании нормативного правового акта недействующим в части с апелляционной жалобой Губернатора Чукотского автономного округа на решение суда Чукотского автономного округа от 09 ноября 2022 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Чукотского автономного округа обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать Закон Чукотского автономного округа от 30 мая 2017 года N 36-ОЗ "О территориях, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон Чукотского автономного округа от 30 мая 2017 года N 36-ОЗ) недействующим в части пунктов 16, 17 Перечня территорий Чукотского автономного округа, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование.

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемыми пунктами 16 и 17 в указанный Перечень включены территории сел Апапельгино и Янранай Чаунского района на основании того, что населенные пункты подлежат расселению в соответствии со Стратегией социально-экономического развития Чукотского автономного округа до 2030 года (далее - Стратегия). Определив указанную Стратегию в качестве основания, по которым села Апапельгино, Янранай отнесены к территориям, на которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование, Дума Чукотского автономного округа превысила предоставленные ей полномочия и приняла нормативный правовой акт, противоречащий действующему законодательству Российской Федерации.

По мнению административного истца, из содержания частей 3.1 и 3.2 статьи 2 Федерального закона от 01 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 119-ФЗ) следует, что предусмотренное право ряда субъектов, к числу которых относится Чукотский автономный округ, определять территории, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование, не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, и не может быть осуществлено путем немотивированного ограничения в предоставлении гражданам земельных участков в безвозмездное пользование в соответствии с федеральным законодательством. Вместе с тем, предусмотренные пунктами 16 и 17 Перечня основания, по которым села Апапельгино, Янранай отнесены к территориям, на которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом N 119-ФЗ, определены фактически произвольно, поскольку Стратегия не содержит в себе положений, свидетельствующих о расселении населенных пунктов и невозможности развития их территорий.

Решением суда Чукотского автономного округа от 09 ноября 2022 года административные исковые требования удовлетворены. Пункты 16, 17 Перечня территорий Чукотского автономного округа, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование, в соответствии с Федеральным законом "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - Приложения к Закону Чукотского автономного округа от 30 мая 2017 года N 36-ОЗ "О территориях, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе представитель Губернатора Чукотского автономного округа, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и неправильное применение судом норм материального права, просит постановленный судебный акт отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование жалобы указывает, что проект закона Чукотского автономного округа, которым определены территории, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование, в соответствии с частями 3.1 и 3.2 статьи 2 Федерального закона N 119-ФЗ был согласован с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по координации деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ - Минвостокразвитием России и содержал соответствующее описание местоположения территорий, их площадь и основания, по которым земельные участки в границах таких территорий не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование. При этом требования к таким основаниям федеральным законодательством не установлены.

По мнению апеллянта, ключевой причиной включения территорий сел Апапельгино и Янранай в Перечень является не столько сама Стратегия социально-экономического развития, а то обстоятельство, что населенные пункты уже были фактически недействующими, на их территории никто не проживал, организация социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики отсутствовали. Переселение жителей данных населенных пунктов осуществлено в 2015-2016 годы в рамках реализации государственной программы "Социальная поддержка населения Чукотского автономного округа на 2014-2018 годы" путем предоставления гражданам жилых помещений по договорам социального найма в иных населенных пунктах округа или социальных выплат на переселение в экономически развитые районы Чукотского автономного округа и благоприятные для проживания регионы Российской Федерации.

Наряду с этим административный ответчик указывает, что в рамках Федерального закона N 119-ФЗ гражданам предоставлена возможность получить земельные участки на 25 % территории округа в 80 % населенных пунктах из 45 действующих, количество предоставленных гражданам участков на территории округа крайне мало, при этом обращений от граждан о предоставлении земельных участков в пределах территорий населенных пунктов Апапельгино и Янранай не поступало.

Отсылка к Стратегии, как основанию по которому земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, обусловлена также проектом развития Баимской рудной зоны, заключающегося в освоении и развитии кластера добывающей и обрабатывающей промышленности и необходимости размещения соответствующей инфраструктуры на земельных участках, расположенных в районе сел Апапельгино и Янранай. Предполагаемые Стратегией изменения численности отдельных населенных пунктов, вероятный миграционный отток и как следствие закрытие населенных пунктов являются определяющими факторами пространственного развития региона, характеризующегося низкой плотностью населения, удаленностью и труднодоступностью населенных пунктов, высокой стоимостью энергоресурсов и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, высокими издержками производства.

Относительно доводов апелляционной жалобы, прокурором представлены письменные возражения, в которых выражено мнение об отсутствии оснований для отмены судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктами "а", "б", "в", "г", "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение соответствия законов и иных нормативных правовых актов автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, защита прав и свобод человека и гражданина, вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, сельское хозяйство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Отношения, связанные с предоставлением гражданам Российской Федерации, а также иностранным гражданам и лицам без гражданства, являющимся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей, совместно переселяющимся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях (частях территорий) субъектов Российской Федерации, в том числе Чукотского автономного округа, урегулированы Федеральным законом N 119-ФЗ (пункт 17 статьи 1).

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона N 119-ФЗ гражданину на основании его заявления однократно (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи) может быть предоставлен в безвозмездное пользование земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и расположенный на территории одного из указанных в статье 1 настоящего Федерального закона субъектов Российской Федерации, площадь которого не превышает одного гектара.

В силу части 3 статьи 2 Федерального закона N 119-ФЗ законами субъектов Российской Федерации, указанных в пунктах 1, 4 - 6, 8 - 10, 12, 14, 15 и 17 статьи 1 настоящего Федерального закона, могут быть определены территории, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Порядок принятия указанного закона субъекта Российской Федерации определен положениями частей 3.1-3.4 статьи 2 Федерального закона N 119-ФЗ, в соответствии с которыми: высшее должностное лицо соответствующего субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) вносит проект указанного в части 3 настоящей статьи закона субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (часть 3.1); проект закона субъекта Российской Федерации должен содержать согласованные с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на территории Дальневосточного федерального округа функции по координации деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, описание местоположения территорий, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом, площадь таких территорий и основания, по которым земельные участки в границах таких территорий не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование (часть 3.2); высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, указанных в статье 1 настоящего Федерального закона, в границах охотничьих угодий, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных Федеральным законом от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", по предложению юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих такие охотничьи угодья, определяют территории, в границах которых в целях сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания гражданам не могут быть предоставлены земельные участки в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом, а

также устанавливают максимальный размер площади таких территорий (часть 3.3); указанные в части 3.3 настоящей статьи предложения направляются в высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, указанных в статье 1 настоящего Федерального закона, и должны содержать описание местоположения границ и сведения о площади территорий, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом (часть 3.4).

Законом Чукотского автономного округа от 30 мая 2017 года N 36-ОЗ, принятым Думой Чукотского автономного округа 25 мая 2017 года, определены территории Чукотского автономного округа, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом N 119-ФЗ, согласно приложению к данному закону утвержден Перечень таких территорий, включающий наименование территории, местоположение (кадастровые кварталы), площадь, основания, по которым земельные участки не могут быть предоставлены.

Оспариваемыми пунктами 16 и 17 Перечня к числу территорий, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены, отнесены села Апапельгино и Янранай Чаунского района в границах кадастровых кварталов 87:02:050001 и 87:02:020001 соответственно, в качестве основания включения в Перечень указано, что населенные пункты подлежит расселению в соответствии со Стратегией социально-экономического развития Чукотского автономного округа до 2030 года.

Судом первой инстанции установлено и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что в соответствии с положениями Федерального закона от 01 мая 2016 года N 119, Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24 февраля 2009 года N 25-ОЗ, Устава Чукотского автономного округа от 28 ноября 1997 года N 26-ОЗ, Закон Чукотского автономного округа от 30 мая 2017 года N 36-ОЗ принят уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - Думой Чукотского автономного округа, в пределах его компетенции, в надлежащей форме, с соблюдением требований к порядку разработки и согласованию проекта закона, процедуре принятия нормативного правового акта, а также порядку его подписания, введения в действие и опубликования. С данным выводом судебная коллегия соглашается.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые положения Закона Чукотского автономного округа от 30 мая 2017 года N 36-ОЗ в части пунктов 16 и 17 Перечня территорий, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование, противоречат Федеральному закону N 119-ФЗ, то есть закону, имеющему большую юридическую силу, что привело к нарушению и ограничению прав граждан на представление им земельных участков на территориях сел Апапельгино и Янранай, основания включения в данный Перечень указанных территорий являются произвольными и безосновательными.

Из совокупного анализа положений Федерального закона N 119-ФЗ следует, что его основной целью является привлечение жителей к освоению земельных участков, расположенных на указанных в статье 1 территориях субъектов Российской Федерации, в целях более эффективного развития регионов в целом, их экономической, социальной, демографической, культурной и других составляющих.

Предоставление земельного участка в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом N 119-ФЗ осуществляется без торгов в порядке, установленном статьями 39.14 и 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, и представляет собой упрощенную процедуру получения земельного участка на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.

При этом общие основания для отказа в предоставлении гражданину земельного участка в безвозмездное пользование предусмотрены статьей 7 Федерального закона N 119-ФЗ, частным случаем которых, согласно пункту 23 статьи 7, является земельный участок, который не может быть предоставлен в соответствии с частью 3 статьи 2 настоящего Федерального закона.

Из анализа положений пункта 23 статьи 7, частей 3-3.4 части 2 Федерального закона N 119-Ф в контексте целей и задач, на реализацию которых он направлен, следует, что предусмотренное частью 3 статьи 2 Федерального закона N 119-ФЗ право ряда субъектов, к числу которых относится Чукотский автономный округ, определять территории, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральный законодатель исходил из возможности наделения названных субъектов правом определять территории, на которых расположены земельные участки, представляющие экономический интерес для самого субъекта исходя из их географического расположения, доступности инфраструктуры, численности населения, транспортной доступности и иных критериев, обеспечивающих привлекательность таких территорий для заселения и развития со стороны граждан, то есть возможности самостоятельного распоряжения субъектами расположенными в границах таких территорий испрашиваемыми земельными участками на наиболее выгодных для субъектов условиях, обеспечивающих поступление в бюджет дополнительных средств, необходимых для развития региона исходя из принципа платности земли.

Как следует из содержания Закона Чукотского автономного округа от 30 мая 2017 года N 36-ОЗ в нем отсутствуют положения, содержащие разработанные во исполнение требований части 3.2 статьи 2 Федерального закона N 119-ФЗ основания, в соответствии с которыми отдельные территории могут быть отнесены к числу территорий, на которой земельные участки не могут быть предоставлены гражданам на безвозмездной основе, в том числе обосновывающие экономическую, социальную или иную и привлекательность территории данного населенного пункта и обеспечивающую возможность Чукотскому автономному округу осуществлять полномочия по распоряжению расположенными на ней земельными участками по принципу платности в интересах экономического развития субъекта.

Из материалов административного дела следует, что представителями административных ответчиков Губернатора и Думы Чукотского автономного округа высказана позиция о том, что территории сел Апапельгино и Янранай не имеют экономической привлекательности для развития данных территорий.

В этой связи доводы апелляционной жалобы об отсутствии на федеральном уровне для субъекта Российской Федерации каких-либо ограничений по выбору оснований, по которым земельные участки в границах таких территорий не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, основаны на неверном толковании положений Федерального закона N 119-ФЗ, учитывая установленные федеральным законодателем критерии в виде экономической составляющей, обеспечивающей возможность пополнения бюджетов субъектами Российской Федерации, указанных в части 3 статьи 2 данного Федерального закона.

Развивая толкование положений части 3 статьи 2 Федерального закона N 119-ФЗ, судебная коллегия отмечает, что названной нормой Чукотскому автономному округу предоставлено лишь право определения территорий, на которых земельные участки должны быть предоставлены исключительно на платной основе, и не предоставлено право определения территорий, на которых земельные участки не могут быть предоставлены в принципе (на платной либо безвозмездной основе), поскольку последнее полномочие федеральный законодатель уже реализовал самостоятельно в положениях статьи 7 Федерального закона N 119-ФЗ.

При этом установление конкретных оснований, по которым на соответствующих территориях Чукотского автономного округа земельные участки не могут быть предоставлены именно на безвозмездной основе (учитывая экономический интерес к ним самого субъекта), действительно относится к полномочиям самого субъекта.

С учетом изложенного доводы апелляционной жалобы о правомерности включения сел Апапельгино и Янтарай в Перечень территорий, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование, в связи с принятием Правительством Чукотского автономного округа решения об их расселении, в частности определение постановлением Правительства Чукотского автономного округа от 04 июня 2015 года N 319 села Янтарай подлежащим расселению в 2015 году в соответствии с подпрограммой "Переселение граждан в экономически развитые районы Чукотского автономного округа и благоприятные для проживания регионы Российской Федерации" Государственной программы "Социальная поддержка населения Чукотского автономного округа на 2014-2018 годы", судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку основанием для включения указанных сел в Перечень определена именно Стратегия социально-экономического развития, а не иной нормативно-правовой акт, положения указанной Государственной программы в Стратегии не содержатся и не являются правовой основой ее разработки.

Исследовав указанную Стратегию, суд первой инстанции пришел в верному выводу о том, что она носит общий характер, предусматривающий принятие комплекса мер, направленных на развитие промышленного производства по добыче полезных ископаемых, в том числе драгметаллов, цветных металлов, угля, нефти, газа, дорожной инфраструктуры (прокладка дорог) и т.д, а также на поддержку, в том числе и традиционных отраслей хозяйствования, в стратегии отсутствует упоминание о селах Апапельгино и Янранай Чаунского района, в связи с чем, ни она сама не является основанием, по которому земельные участки в границах указанных сел не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, ни ее внутреннее содержание, которым такие основания не предусмотрены.

Не влияет на правильность выводов суда и то обстоятельство, что проект Закона Чукотского автономного округа N 36-ОЗ прошел в свое время процедуру необходимых согласований, поскольку факт соблюдения установленного законом условия о согласовании проекта закона с компетентным федеральным органом не исключает сам по себе возможность осуществления судебной проверки нормативного правового акта или его отдельных положений в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно признал его недействующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Судебная коллегия находит, что суд первой инстанции при разрешении данного административного правового спора правильно определилобстоятельства дела, характер спорных правоотношений, к которому применил нормы материального права, его регулирующие.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанции, не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судом первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой собранных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение суда Чукотского автономного округа от 09 ноября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Губернатора Чукотского автономного округа - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через "данные изъяты".

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 20 февраля 2023 года