Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 08 февраля 2023 г. по делу N 8а-24909/2022[88а-1577/2023-(88а-24384/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Зеленского А.М, судей: Бельмас Н.А, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Багиной Г. В, Григорьевой В. С.ёновны, Филипповой Л. В. на решение Вологодского областного суда от 3 марта 2022 года, апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 июня 2022 года по административному делу N 3а-18/2022, по административному исковому заявлению Багиной Г. В, Григорьевой В. С, Филипповой Л. В. об оспаривании в части нормативного правового акта Совета сельского поселения Белокрестское Чагодощенского муниципального района Вологодской области.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения Багиной Г.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Капсамун И.С. об оставлении без изменения состоявшихся по делу судебных актов, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

25 декабря 2019 года Советом сельского поселения Белокрестское Чагодощенского муниципального района Вологодской области принято решение N56 (далее решение от 25 декабря 2019 года N56).

Данное решение обнародовано путём его размещения на следующих информационных стендах: в помещении МБУ "Белокрестское СКО" по адресу, "адрес"; в здании администрации сельского поселения Белокрестсткое по адресу: "адрес"а; в здании МБУ "Белокрестсткое СКО" (Лукинский ДК) по адресу: "адрес", "адрес", в помещении МБУ "Белокрестское СКО" (Избоищский ДК) по адресу: "адрес", "адрес"; в здании МБУ "Белокрестское СКО" (Мегринский ДК) по адресу: "адрес", "адрес"; в здании МБУ "Белокрестское СКО" (Борисовский ДК) по адресу: "адрес".

Из акта об обнародовании муниципальных правовых актов от "данные изъяты" декабря 2019 года N 31 следует, что указанное решение официально обнародовалось по вышеуказанным адресам в период с 25 декабря 2019 годе по 11 января 2020 года.

Пунктом 1 поименованного решения утверждено Положение о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замешавшим должности муниципальной службы (далее Положение о порядке установления пенсии 2019 года).

В силу пункта 2 данного решения Положение о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замешавшим должности муниципальной службы, распространяется на лиц, замешавших должности муниципальной службы в администрации сельского поселения Белокрестское, администрации Борисовского сельского поселения, Белокрестского сельского поселения, Избоищского сельского поселения, Лукинского сельского поселения, Мегринского сельского поселения, Покровского сельского поселения, объединённых на основании закона Вологодской области от 26 ноября 2015 года N3783-03 "О преобразовании некоторых муниципальных образований Чагодогценского муниципального района и о внесении изменений в закон области "Об установлении границ Чагодощенского муниципального района, границах и статусе муниципальных образований, входящих в его состав" и изменения в приложении к закону области "О некоторых вопросах организации и деятельности органов местного самоуправления на территории Вологодской области".

Согласно пункту 3 указанного решения лицам, занимавшим должности муниципальной службы в администрации сельского поселения Белокрестское, администрации Борисовского сельского поселения, Белокрестского сельского поселения, Избоищского сельского поселения. Лукинского сельского поселения, Мегринского сельского поселения, Покровского сельского поселения пенсия за выслугу лет, которым установлена, размер её пересчитывается в соответствии с нормами положения, утверждённого настоящим решением.

Указанное решение вступает в силу с 1 января 2020 года (пункт 6 решения от 25 декабря 2019 года N 56).

Решением Совета сельского поселения Белокрестское от 29 сентября 2021 года N45 "О внесении изменений в решение Совета сельского поселения Белокрестское от 25 декабря 2019 года N56" в Положение о порядке установления пенсии 2019 года внесены изменения: абзац второй статьи 4 изложен в следующей редакции: "размер пенсии за выслугу лет не может быть ниже 1 000 рублей, включая районный коэффициент".

Решением Совета сельского поселения Белокрестское от 24 декабря 2021 года N 59 в решение от 25 декабря 2019 года N56 внесены изменения: статья 17 исключена из данного Положения.

Административные истцы Багина Г.В, Григорьева В.С, Филиппова Л.В. обратились в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (том 1, л.д.238-239), просили признать не действующими:

- пункт 3 решения от 25 декабря 2019 года N 56;

- решение от 25 декабря 2019 года N 56 и Положение о порядке установления пенсии 2019 года не соответствующими статье 27 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении", в связи с отсутствием в них нормы, сохраняющей в прежнем размере пенсию лицам, которым она назначена до введения в действие указанных актов в размере большем, чем пенсия, назначаемая этим лицам в соответствии с принятым и оспариваемым Положением;

- Положение о порядке установления пенсии 2019 года не соответствующим статье 25 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении" и статье 12 Закона Вологодской области от 5 июля 1996 года N 87-03 "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области" в связи с отсутствием в Положении нормы, которая предусматривает индексацию назначенных пенсий;

- статью 11 Положения о порядке установления пенсии 2019 года в части приостановления выплаты пенсии лицу при замещении им должности, не отнесённой к должности муниципальной службы в администрации сельского поселения Белокрестское, при заключении трудового договора с муниципальным учреждением, финансируемым из бюджета Чагодощенского муниципального района Вологодской области, бюджета сельского поселения Белокрестское.

Также административные истцы просили:

- обязать административных ответчиков дополнить Положение статьёй, регламентирующей индексацию пенсионного обеспечения бывших муниципальных служащих, в случае соответствующего централизованного повышения денежного содержания муниципальных служащих сельского поселения Белокрестское. До урегулирования вопроса индексации новым нормативным актом, регулирование данных правоотношений регламентировать статьёй 12 Положения о пенсиях 2016 года и статьёй 12 Положения о пенсии заместителю главы Мегринского поселения;

- обязать административных ответчиков дополнить решение от 25 декабря 2019 года N56 статьёй о том, что в случае, если размер муниципальной пенсии, назначенной до принятия Положения (2019 года) превышает размер пенсии, полагающийся по нормам Положения о пенсиях 2019 года, пенсия, назначенная и/или выплачиваемая в соответствии с Положением о пенсиях 2019 года, выплачивается в прежнем более высоком размере. До принятия соответствующего нормативного акта в отношении лиц, которые получали пенсию в большем размере согласно нормативным актам, отменённым решением от 25 декабря 2019 года N56, размер пенсии устанавливается в прежнем большем размере, определённом до момента прекращения действия отменённых нормативных актов.

Административное исковое заявление мотивировано несоответствием оспариваемых норм законодательству, имеющему большую юридическую силу, нарушением прав административных истцов. Административные истцы ссылались на то, что они являются получателями пенсии за выслугу лет муниципальной службы; после введения в действие оспариваемого Положения о порядке установления пенсии 2019 года установленный ранее размер пенсии пересмотрен и существенно снижен; действие указанного Положения распространяется на всех лиц, вышедших на пенсию после 1 августа 2008 года; фактически Положению придана обратная сила действия.

Административные истцы указали, что введённое правовое регулирование о порядке исчисления пенсии существенно ухудшает положение по сравнению с ранее получаемой пенсией и не предусматривает её индексацию.

Решением Вологодского областного суда от 3 марта 2022 года административный иск Багиной Г.В, Григорьевой В.С, Филипповой Л.В. удовлетворён частично: суд признал не действующим со дня принятия Положение о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замешавшим должности муниципальной службы, утверждённое решением Совета сельского поселения Белокрестское от 25 декабря 2019 года N 56, в той мере, в которой оно не содержит норму, предусматривающую индексацию пенсии за выслугу лет лицам, замешавшим должности муниципальной службы; на Совет сельского поселения Белокрестское возложена обязанность дополнить указанное Положение нормами, устанавливающими порядок индексации пенсии за выслугу лет лицам, замешавшим должности муниципальной службы; признал не действующим со дня принятия абзац первый статьи 11 указанного Положения в части слов ^финансируемым из бюджета Чагодощенского муниципального района"; в удовлетворении остальной части административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 июня 2022 года решение Вологодского областного суда от 3 марта 2022 года изменено в части признания не действующим со дня принятия абзаца первого статьи 11 указанного Положения в части слов "финансируемым из бюджета Чагодощенского муниципального района". Суд постановилпризнать не действующим со дня принятия абзац 1 статьи 11 Положения о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замешавшим должности муниципальной службы, утверждённого решением Совета сельского поселения Белокрестское от 25 декабря 2019 года N 56, в части слов "бюджета Чагодощенского муниципального района", в остальной части решение суда оставить без изменения.

На вступившие в законную силу судебные постановления административные истцы подали кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Разрешая заявленные требования, суд, проанализировав положения федерального законодательства и конкретизирующих их норм регионального и местного значения, приняв во внимание положения статей 1, 17, 18, пунктов 2, 3, 9 статьи 33, пункта 1 статьи 34 Устава сельского поселения Белокрестское, принятого решением Совета сельского поселения Белокрестсткое от 26 апреля 2016 года N 36 (в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, с учётом внесённых в него изменений решениями Совета сельского поселения Белокрестское от 26 февраля 2018 года N 2, от 8 октября 2018 года N 57, от 16 сентября 2019 года N37), установил, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Совета сельского поселения Белокрестское Чагодощенского муниципального района Вологодской области с соблюдением установленной процедуры его принятия и порядка опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

При этом суд обоснованно исходил из того, что действующим законодательством предусмотрено право представительного органа местного самоуправления регулировать вопросы определения условий предоставления права на пенсию за выслугу лет, порядок её назначения и выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы. Правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счёт средств местного бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, в связи с чем порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учётом возможностей местного бюджета.

С такими выводами согласился и суд апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что административные истцы являются получателями пенсии за выслугу лет:

Багиной Г.В, замещавшей должность специалиста 1 категории сельского поселения Белокрестское, с 1 ноября 2017 года установлена пенсия за выслугу лет в размере 10 029 рублей 15 копеек (распоряжение Администрации сельского поселения Белокрестское от 1 ноября 2017 года N 27);

Григорьевой В.С, замещавшей должность заместителя Главы Мегринского сельского поселения, с 18 сентября 2015 года установлена пенсия за выслугу лет в размере 10 581 рубля (распоряжение Администрации Мегринского сельского поселения от 18 сентября 2015 года N 7-р);

Филипповой Л.В, замещавшей должность заместителя главы сельского поселения Белокрестсткое, с 29 августа 2018 года установлена пенсия за выслугу лет в размере 18 831 рубля 20 копеек (распоряжение Администрации сельского поселения Белокрестское от 28 августа 2018 года N 17).

Пенсия за выслугу лет назначена административным истцам в соответствии с:

- Положением о порядке установления, выплаты и перерасчёта пенсии за выслугу лет заместителям главы Мегринского сельского поселения, утверждённым решением Совета Мегринского сельского поселения от 18 июля 2013 года N 20 (в отношении Григорьевой В.С.), - Положением о порядке установления пенсии за выслугу лет муниципальным служащим органов местного самоуправления сельского поселения Белокрестское, утверждённым решением Совета сельского поселения Белокрестское от 28 декабря 2016 года N 147 (в отношении Багиной Г.В. и Филипповой Л.В.).

Пунктом 4 оспариваемого решения от 25 декабря 2019 года N56, признаны утратившими силу нормативные правовые акты, перечисленные в данной норме, в числе которых:

- решение Совета сельского поселения Белокрестское от 28 декабря 2016 года N147 "О положении о порядке установления пенсии за выслугу лет муниципальным служащим органов местного самоуправления сельского поселения Белокрестское";

- решение Совета Избоищского сельского поселения от 25 января 2013 года N 4 "Об утверждении Положения о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности органов местного самоуправления Избоищского сельского поселения";

- решение Совета Избоищского сельского поселения от 25 января 2013 года N 5 "Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчёта пенсии за выслугу лет заместителям главы Избоищского сельского поселения";

- решение Совета Избоищского сельского поселения от 31 октября 2018 года N 41 "О Положении о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности органов местного самоуправления Избоищского сельского поселения";

- решение Совета Борисовского сельского поселения от 29 октября 2008 года N 41 "О Положении о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы органов местного самоуправления Борисовского сельского поселения";

- решение Совета Лукинского сельского поселения от 31 октября 2008 года N 35 "О Положении о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы органов местного самоуправления Лукинского сельского поселения";

- решение Совета Покровского сельского поселения от 6 октября 2008

года N 41 "О Положении о порядке установления пенсии за выслугу лег лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы органов местного самоуправления Покровского сельского поселения";

- решение Совета Белокрестского сельского поселения от 23 ноября 2012 года N 50 "О положении о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы органов местного самоуправления Белокрестского сельского поселения";

- решение Совета Мегринского сельского поселения от 15 октября 2008 года N 42 "О Положении о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы органов местного самоуправления Мегринского сельского поселения";

- решение Совета Мегринского сельского поселения от 18 июля 2013 года N 20 "О Положении о порядке установления, выплаты и перерасчёта пенсии за выслугу лет заместителям главы Мегринского сельского поселения" и нормативные правовые акты, которыми в указанные выше решения внесены изменения.

Распоряжением администрации сельского поселения Белокрестское от 31 декабря 2019 года N 28 признаны утратившими силу с 1 января 2020 года распоряжения, на основании которых административным истцам назначена пенсия за выслугу лет:

- распоряжение Администрации сельского поселения Белокрестское от 1 ноября 2017 года N 27, - распоряжение Администрации сельского поселения Белокрестское от 28 августа 2018 года N 17, распоряжение Администрации Мегринского сельского поселения от 18 сентября 2015 года N 7-р.

Распоряжением Главы сельского поселения Белокрестское от 31 декабря 2019 года N 18 Багиной Г.В. и Григорьевой В.С. установлены новые размеры пенсий за выслугу лет как лицам, замещавшим должности муниципальной службы, в размере 2 000 рублей.

Распоряжением Главы сельского поселения Белокрестское от 31 декабря 2019 года N 17 в отношении Филипповой Л.В. выплата пенсии за выслугу лет была приостановлена с 1 января 2020 года.

Выплата пенсии Филипповой Л.В. возобновлена с 31 января 2020 года на основании распоряжения Главы сельского поселения Белокрестское от 31 января 2020 года N 6 с установлением пенсии в размере 2 000 рублей.

Распоряжением Главы сельского поселения Белокрестское от 19 сентября 2021 года N 1 Багиной Г.В, Григорьевой В.С, Филипповой Л.В. произведён перерасчёт пенсии за выслугу лет ввиду принятия Советом решения от 29 сентября 2021 года N 45:

- Багиной Г.В. установлена пенсия за выслугу лет с 29 сентября 2021 года в размере 2 106 рублей 15 копеек.

- Григорьевой В.С. установлена пенсия за выслугу лет с 29 сентября 2021 года в размере 2 830 рублей 45 копеек, - Филипповой Л.В. установлена пенсия за выслугу лет с 29 сентября 2021 года в размере 4 293 рублей 46 копеек.

Статьёй 1 оспариваемого Положения установлено, что пенсия за выслугу лет устанавливается лицам, замешавшим должности муниципальной службы в администрации сельского поселения Белокрестское, трудовой договор с которыми прекращён в связи с:

- ликвидацией органов местного самоуправления поселения с сокращением численности или штата этих органов;

- достижением муниципальным служащим предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;

- увольнением по собственному желанию (в связи с выходом на пенсию; переводом в другую местность мужа (жены) на работу для замещения должности государственной или муниципальной службы либо для замещения государственных или муниципальных должностей; направлением мужа (жены) для прохождения государственной службы за границей; необходимостью ухода за ребёнком-инвалидом или членом семьи- инвалидом 1 группы, нуждающимися в постоянном постороннем уходе, в соответствии с медицинским заключением);

- состоянием здоровья в соответствии с медицинским заключением;

- признанием полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением;

- переводом по просьбе или с согласия лица на работу к другому работодателю или переходом на выборную работу (должность).

Согласно статье 3 этого же Положения, за лицами, уволенными с муниципальной службы и приобретшими право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую в соответствии с актами органом местного самоуправления, и уволенными со службы до 1 января 2017 года, лицами, продолжающими замещать на 1 января 2017 года должности муниципальной службы и имеющими на 1 января 2017 года стаж муниципальной службы для назначения пенсии за выслугу лет не менее 20 лет, лицами, продолжающими замещать на 1 января 2017 года должности муниципальной службы, имеющими на этот день (1 января 2017 года) не менее 15 лет указанного стажа и приобретшими до 1 января 2017 года право на страховую пенсию по старости (инвалидности) в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N400-ФЗ "О страховых пенсиях", сохраняется право на пенсию за выслугу лет в части требования о продолжительности стажа муниципальной службы в соответствии с актами органов местного самоуправления, действовавшими до принятия настоящего положения.

Статьёй 7 этого же положения установлено, что пенсия за выслугу лет муниципальным служащим устанавливается распоряжением главы поселения и выплачивается ежемесячно из средств бюджета поселения путём перечисления на банковский счёт (вклад) получателя в кредитной организации или банковскую карту.

В Российской Федерации, как социальном государстве, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (часть 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации).

Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации).

Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются коном (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее Закон о муниципальной службе) муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объёме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона 15 декабря 2001 года N166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее Закон о государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации) условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к настоящему федеральному закону.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 10 октября 2013 года N 1591-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования "Родниковский муниципальный район" Ивановской области на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" указал, что отношения в области пенсионного обеспечения муниципальных служащих строятся с учётом принципиального единства природы муниципальной службы и государственной гражданской службы, что обусловлено объективной схожестью условий и порядка их прохождения. Это предполагает и общность основных условий оплаты труда и социальных гарантий для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, а также основных условий их государственного пенсионного обеспечения статья 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статья 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года N79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Конкретизируя эти подходы, федеральный законодатель в части 1 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрел распространение прав государственного гражданского служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объёме на муниципального служащего. Это законоположение, находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 данного Федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путём введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих.

Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть схожими по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всём тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Основания возникновения права на пенсию за выслугу лет и порядок её назначения государственным гражданским служащим Вологодской области установлены Законом Вологодской области от 5 июля 1996 года N 87-03 "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области" (далее Закон Вологодской области о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области).

Статьёй 2 Закона Вологодской области о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области, предусмотрено, что пенсия за выслугу лет устанавливается при прекращении полномочий, служебного контракта, увольнении по основаниям, предусмотренным в статье 1 настоящего закона, при наличии стажа государственной гражданской службы, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону от 15 декабря 2001 года N 166-Ф "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (если иное не установлено статьёй 3 настоящего закона) и только после назначения пенсии в соответствии с федеральными законами -О трудовых пенсиях в Российской Федерации" или "О страховых пенсиях" и (или) "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (кроме пенсии за выслугу лет, назначенной лицам, замещавшим должности федеральной государственной гражданской службы), или Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", или Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей".

Проверяя на соответствие положениям статьи 27 Закона о государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации пункта 3 оспариваемого решения от 25 декабря 2019 года N56, которая предусматривает перерасчёт размера пенсии за выслугу лет, назначенной лицам, занимавшим должности муниципальной службы в администрации сельского поселения Белокрестское, администрации Борисовского сельского поселения, Белокрестского сельского поселения, Избоищского сельского поселения, Лукинского сельского поселения, Мегринского сельского поселения, Покровского сельского поселения, в соответствии с нормами положения, утверждённого данным решением, и Положения, в связи с отсутствием в них норм, сохраняющих в прежнем размере пенсии лицам, которым она назначена до введения в действие нового положения о пенсиях, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что частью указанной нормы федерального законодательства регламентировано, что в случае, если размер ранее назначенной пенсии (для отдельных категорий пенсионеров, получающих в соответствии с законодательством Российской Федерации одновременно две пенсии, - сумма двух пенсий) превышает размер пенсии, полагающийся по нормам настоящего Федерального закона, пенсия, назначенная в соответствии с настоящим Федеральным законом, выплачивается в прежнем более высоком размере.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 Сентября 2003 года N131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Статьёй 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Институт муниципальной службы, будучи по своей конституционно- правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1; статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) посредством замещения должностей в аппарате муниципальной власти. В связи с этим органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово- экономических возможностей (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N1591-0).

Поскольку пенсия за выслугу лет муниципальным служащим выплачивается дополнительно к пенсии в рамках системы обязательного пенсионного страхования за счёт средств собственных доходов муниципальных образований, а условия такого пенсионного обеспечения в силу положений действующего пенсионного законодательства и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по своим основным параметрам являются аналогичными (схожими) с условиями пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, но не в полной мере тождественными, следует согласиться с поводами о праве органов местного самоуправления изменять порядок и условия, правила исчисления дополнительного пенсионного обеспечения, в том числе учёта стажа муниципальной службы при расчёте размера доплаты к пенсии за выслугу лет.

Между тем, такое регулирование органов местного самоуправления не может быть произвольным.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 года N32-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки С.И. Федоровой" отмечено, что органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств преследуемой цели. Это означает, что установленный ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан.

Соответственно, изменение размера доплаты к пенсии за выслугу лет в сторону уменьшения может иметь место при доказанности отсутствия у муниципального образования объективной финансово-экономической возможности сохранить уровень доплат на прежнем уровне.

С учётом изложенного нормативного регулирования и правил его толкования и применения, суд первой инстанции верно констатировал, что уменьшая размер доплаты, административный ответчик реализовал предусмотренное действующим законодательством право представительного органа местного самоуправления регулировать вопросы определения условий предоставления права на дополнительное материальное обеспечение за выслугу лет, порядок её выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы. И поскольку правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счёт средств местного бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, то порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учётом возможностей местного бюджета.

Учитывая, что из приложений к представленным Администрацией сельского поселения Белокрестское решениям Совета сельского поселения о бюджетах поселения на 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 годы, следует, что бюджет сельского поселения Белокрестское складывался в указанные периоды, в том числе, за счёт дотаций, субсидий, субвенций бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключёнными соглашениями и прочих межбюджетных трансфертов; при этом получение сельским поселением Белокрестское прочих межбюджетных трансфертов с 2020 года прекратилось (решение Совета сельского поселения Белокрестское "О бюджете сельского поселения Белокрестское на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов"); вопреки доводам жалобы, суд верно констатировал, что указанное обстоятельство свидетельствует о снижении объёма получаемых доходов бюджета за счёт безвозмездных поступлений.

Судебная коллегия, исходя из содержания оспариваемого положения в его взаимосвязи с нормами федерального и регионального законодательства, применительно к конкретным обстоятельствам принятия и введения в действие правового регулирования, соглашается с выводом суда первой инстанции, что установление, выплата и перерасчёт пенсии за выслугу лет в данном случае не является произвольным и произведено в соответствии с действующим законодательством с учётом социально-экономического положения и возможностей бюджета.

Подтверждённые с позиции экономической обоснованности и финансовых возможностей местного бюджета объективные критерии уменьшения размера доплаты к пенсии за выслугу лет согласуются с правовой природой дополнительного материального обеспечения, реализуемого в рамках пенсионных отношений, предполагающих предоставление денежных выплат в целях компенсации утраченного заработка (дохода) в связи с наступлением нетрудоспособности, вследствие старости (достижения определённого возраста) или инвалидности, и не могут рассматриваться как противоречащие требованиям и нормам, имеющим большую юридическую силу.

В таких обстоятельствах признаётся верным вывод об отсутствии оснований для признания недействующим пункта 3 оспариваемого решения от 25 декабря 2019 года N 56 и оспариваемого Положения, в связи с отсутствием в них нормы, сохраняющей в прежнем размере пенсии лицам, которым она назначена до введения в действие оспариваемого Положения, в размере большем, чем пенсия, назначаемая этим лицам в соответствии с принятым Положением.

Аналогичная правовая позиция отражена в пункте 16 "Обзора судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22.06.2016)

На основании подпункта 1 пункта 7 статьи 2 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации дает судам разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее изучения и обобщения.

Согласно пункту 4 части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в мотивировочной части решения суда могут содержаться ссылки на постановления и решения Европейского Суда по правам человека, решения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, обзоры судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, утвержденные Президиумом Верховного Суда Российской Федерации в целях обеспечения единства судебной практики и законности.

Таким образом, суды обязаны руководствоваться разъяснениями судебной практики, данными Верховным Судом Российской Федерации в соответствующих обзорах.

Доводы жалобы, что принятием оспариваемого правового регулирования в части уменьшения доплаты введены в действие нормы, ухудшающие положение граждан в сфере пенсионного обеспечения, что противоречит общеправовому принципу недопустимости придания обратной силы закону, ошибочен. В данном случае указанное правовое регулирование, введённое муниципальными правовыми актами, не содержит ухудшающих положение норм, и не свидетельствует о снижении уровня правовых гарантий социального характера. Оспариваемое в данной части регулирование принято в рамках дискреционных полномочий представительного органа местного самоуправления по установлению, нормативному изменению правового регулирования дополнительного пенсионного обеспечения в отсутствие признаков чрезмерности и произвольности.

Административными истцами также заявлены требования о признании не действующей статьи 11 оспариваемого Положения в связи с несоответствием статье 14 Закона Вологодской области о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области.

Как следует из статьи 11 Положения о порядке установления пенсии 2019 года, при замещении лицом, получающим пенсию за выслугу лет, государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации, муниципальной должности, должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации или должности муниципальной службы, а также при замещении лицом должности, не отнесённой к должностям муниципальной службы в администрации сельского поселения Белокрестское, при заключении трудового договора с муниципальным бюджетным учреждением, финансируемым из бюджета Чагодощенского муниципального района, бюджета сельского поселения Белокретсткое, выплата пенсии за выслугу лет приостанавливается.

Выплата пенсии за выслугу лет приостанавливается со дня замещения иной из вышеуказанных должностей, возобновляется со дня, следующего за днём освобождения от соответствующей должности.

Из положений абзаца 2 статьи 14 Закона Вологодской области о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области следует, что выплата пенсии за выслугу лет приостанавливается, в том числе, при замещении лицом, получающим пенсию за выслугу лет, государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации, муниципальной должности на постоянной основе, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации или должности муниципальной службы - со дня замещения соответствующей должности.

С учётом анализа приведённой нормы регионального закона, суд первой инстанции верно установил, что случай приостановления пенсии, изложенный в пункте 11 оспариваемого Положения, не предусмотрен положениями регионального законодательства, имеющего большую юридическую силу. Между тем, поскольку из ранее приведённого правового регулирования следует, что органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет; финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счёт собственных доходов соответствующих муниципальных образований; органы местного самоуправления с учётом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий, не ставится под сомнение.

Исходя из неоднократно выраженной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 19 июня 2002 года N 11 -П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 15 февраля 2005 года N 17-0, от 5 июля 2005 года N 246-0 и N 303-0), Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, в силу чего законодатель вправе приостанавливать выплату компенсаций, одновременно предусмотрев при этом надлежащий механизм соответствующего возмещения. Формы и способы такого возмещения могут быть различными, однако объём социальных гарантий не должен уменьшаться.

Поскольку на период заключения трудового договора с муниципальным бюджетным учреждением, финансируемым из бюджета сельского поселения Белокрестское, лицо, являющееся получателем пенсии за выслугу лет, обеспечивается заработной платой из соответствующего местного бюджета, приостановление на указанный период выплаты пенсии за выслугу лет не нарушает права такого лица, т.к. в данном случае предусматривается иной механизм возмещения из бюджета, что не влечёт полное прекращение выплаты пенсии, поскольку после освобождения от соответствующей должности её выплата возобновляется.

В таких обстоятельствах, оснований для признания оспариваемой нормы в этой части не действующей не усматривается.

В то же время, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о наличии оснований для признания оспариваемой нормы абзаца 1 статьи 11 Положения о порядке установления пенсии 2019 года в части слов "бюджета Чагодощенского муниципального района", регламентирующих возможность приостановления лицу выплаты пенсии за выслугу лет в случае замещения им должности, не отнесённой к должностям муниципальной службы в администрации сельского поселения Белокрестское, при заключении трудового договора с муниципальным бюджетным учреждением, финансируемым из бюджета Чагодощенского муниципального района. В данном случае заключение трудового договора с муниципальным бюджетным учреждением, финансируемым из бюджета Чагодощенского муниципального района, влечёт получение лицом заработной платы за счёт средств бюджета муниципального района, а не сельского поселения, а потому сельское поселение не несёт расходов за счёт средств местного бюджета, а значит, не может быть освобождено от выплаты пенсии за выслугу лет со ссылкой на отсутствие возможностей бюджета.

Вместе с тем, поскольку словосочетание "финансируемых из" относится и к обороту "бюджета сельского поселения Белокрестское", то решение суда в этой части было изменено. Признан не действующим со дня принятия абзац 1 статьи 11 Положения о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замешавшим должности муниципальной службы, утверждённого решением Совета сельского поселения Белокрестское от 25 декабря 2019 года N 56, только в части слов "бюджета Чагодощенского муниципального района".

Административными истцами заявлены требования об оспаривании решения от 25 декабря 2019 года N56 и указанного Положения в части проверки их на соответствие имеющим большую юридическую силу нормам в той мере, в которой Положение не содержит норму, предусматривающую индексацию пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы.

Статьёй 25 Закона о государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации регламентирован порядок индексации пенсии.

Данной правовой нормой установлено, что пенсии, предусмотренные настоящим законом, индексируются в следующем порядке: пенсии федеральных государственных гражданских служащих - при централизованном повышении денежного содержания (денежного вознаграждения) федеральных государственных гражданских служащих с учётом положений, предусмотренных статьями 14 и 21 настоящего Федерального закона, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 4 Закона Вологодской области о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области размер пенсии за выслугу лет исчисляется путём определения разницы между месячным денежным содержанием лица, замещавшего государственную должность, должность государственной гражданской службы области соответственно, начисленным в зависимости от имеющегося стажа, и размером всех пенсий, начисленных в соответствии с федеральным пенсионным законодательством.

В силу статьи 12 указанного регионального правового акта, размер месячного денежного содержания лиц, замещавших государственные должности области и должности государственной гражданской службы области, учитываемый при исчислении размера пенсии за выслугу лет, увеличивается на соответствующий индекс повышения месячного денежного содержания, установленный законом области в целях перерасчёта пенсий за выслугу лет.

Статьёй 4 оспариваемого Положения установлено, что размер пенсии за выслугу лет, устанавливается, при наличии необходимого стажа муниципальной службы в размере 9 % месячного денежного содержания по соответствующей должности, занимаемой на день прекращения муниципальной службы, и увеличивается на 0, 1 % месячного денежного содержания муниципального служащего за каждый полный год стажа сверх требуемого.

С учётом указанного правового регулирования, признаётся правильным вывод суда, что оспариваемое Положение не соответствует нормам, имеющим большую юридическую силу, поскольку данное Положение не содержит положений, предусматривающих и регламентирующих порядок индексации (перерасчёта) пенсии за выслугу лет указанной категории граждан при изменении размера ежемесячного денежного содержания муниципальных служащих сельского поселения Белокрестское, в то время как на уровне федерального и регионального нормативного регулирования предусмотрены и действуют правовые нормы об индексации пенсии в случае увеличения ежемесячного денежного содержания служащего.

Исходя из установленных по делу обстоятельств и приведённых норм федерального законодательства у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим в той мере, в которой оспариваемое Положение о порядке установлении пенсий 2019 года не содержит норму, предусматривающую индексацию пенсии за выслугу лет лицам, замешавшим должности муниципальной службы, с возложением на представительный орган местного самоуправления обязанности восполнить оспариваемое Положение соответствующими нормами, устанавливающими порядок индексации пенсии (перерасчёта) пенсии за выслугу указанным категориям лиц.

Самостоятельность местного самоуправления и местного бюджета не является абсолютной, поскольку органы местного самоуправления обязаны принимать муниципальные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить Федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Кассационная жалоба не содержит доводов, которым не была дана оценка судами первой и апелляционной инстанций.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке исследованных судами первой и апелляционной инстанций доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных им по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалоб должен исходить из признанных установленными судами первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами первой и апелляционной инстанции не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Вологодского областного суда от 3 марта 2022 года, апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 июня 2022 года по административному исковому заявлению Багиной Г. В, Григорьевой В. С, Филипповой Л. В. об оспаривании в части нормативного правового акта Совета сельского поселения Белокрестское Чагодощенского муниципального района Вологодской области, оставить без изменения, кассационную жалобу Багиной Г. В, Григорьевой В. С.ёновны, Филипповой Л. В. - без удовлетворения.

Решение Вологодского областного суда от 3 марта 2022 года, апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 июня 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 20 февраля 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: