Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 февраля 2023 г. по делу N 8а-25601/2022[88а-2814/2023-(88а-25642/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Жидковой О.В, Бельмас Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Советское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области на решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 14 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 сентября 2022 года по административному делу N 2а-2439/2022 по административному исковому заявлению Выборгского городского прокурора к администрации муниципального образования "Советское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности по постановке автомобильной дороги на кадастровый учет.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, возражения на кассационную жалобу прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Малышева Я.В, судебная коллегия

установила:

в ходе проведенной Выборгской городской прокуратурой Ленинградской области в январе 2022 года проверки исполнения администрацией муниципального образования "Советское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области требований федерального законодательства в сфере управления и распоряжения государственным муниципальным имуществом, установлено, что на территории поселения имеется автомобильная дорога общего пользования местного значения протяженностью 2477 п.м по ул. Набережная (от пересечения ул.Школьная и Морской переулок вдоль берега до ул.Торговая, включая ответвления к жилым домам N 29-32 и N 27-25), расположенная в г.п. Советский Выборгского района Ленинградской области, которая включена в перечень имущества администрации, но не поставлена на кадастровый учет, сведения о государственной регистрации прав собственности в ЕГРН отсутствуют.

3 марта 2022 года Выборгский городской прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования "Советское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области о признании незаконным бездействия.

С учетом уточненных 7 сентября 2022 года требований, прокурор просил признать незаконным бездействие администрации, выразившееся в неиспользовании комплекса действий, направленных на постановку на кадастровый учет автомобильной дороги общего пользования местного значения, протяженностью 1977 п.м по ул. Набережной в пос. Советский Выборгского района Ленинградской области и возложить на администрацию поселения обязанности по устранению допущенных нарушений в течение 24 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что из-за допущенного администрацией поселения бездействия содержание автодороги не осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов и приводит к нарушению прав неопределенного круга лиц (пользователей автодорог) на безопасность дорожного движения.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Комитет по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области (далее - КУМИГ администрации МО "Выборгский район" Ленинградской области) и Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области Выборгский отдел (далее - Управление Росреестра по Ленинградской области).

Решением Выборгского городского суда ленинградской области от 14 апреля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 сентября 2022 года, административный иск удовлетворен.

Признано незаконным бездействие администрации муниципального образования "Советское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области, выразившееся в неиспользовании комплекса действий, направленных на постановку на кадастровый учет автомобильной дороги общего пользования местного значения, протяженностью 1977 п.м по ул. Набережной в пос. Советский Выборгского района Ленинградской области.

На администрацию муниципального образования "Советское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области возложена обязанность совершить все необходимые действия для постановки на кадастровый учет с последующей регистрацией права собственности на недвижимое имущество вышеуказанной автомобильной дороги общего пользования местного значения в течение 24 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе, поданной через Выборгский городской суд Ленинградской области 12 декабря 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 15 декабря 2022 года, администрация муниципального образования "Советское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит об отмене судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Выражает несогласие с произведенной судами оценкой доказательств по делу. Указывает, что судами не была дана надлежащая оценка тому, что право собственности может быть зарегистрировано лишь в отношении тех вещей, которые, обладая признаками недвижимости, способны выступать в гражданском обороте в качестве отдельных объектов гражданских прав, в то время как объект с грунтовым покрытием не является сооружением и не будет поставлен на кадастровый учет Управлением Росреестра по Ленинградской области.

В возражениях на кассационную жалобу прокуратура Ленинградской области указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения, просит оставить судебный акт апелляционной инстанции без изменения.

В отзыве на кассационную жалобу Управление Росреестра по Ленинградской области поддерживает изложенные в ней доводы.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 26 декабря 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемого судебного постановления не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь его отмену в кассационном порядке.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ), действие которого распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от их форм собственности и значения.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона N 257-ФЗ под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог. Под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Статьей 10 Федерального закона N 257-ФЗ предусмотрено формирование и ведение Единого государственного реестра автомобильных дорог, в который вносятся сведения об автомобильных дорогах, предоставленные собственниками данных дорог.

Согласно положениям статей 1, 4, 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе посредством установления полномочий и ответственности органов местного самоуправления, регулирования деятельности на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве.

В силу пункта 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесена к вопросам местного значения городского поселения.

В части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ закреплен минимальный гарантированный перечень вопросов местного значения сельского поселения. В указанный перечень включены вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

В силу части 4 статьи 14 этого же закона в случае отсутствия указания об отнесении иных вопросов местного значения, предусмотренных частью 1 данной статьи для городских поселений, к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 поименованной статьи они решаются на территориях сельских поселений органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

В то же время, законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 названной статьи вопросов местного значения городских поселений.

Статьей 1 Областного закона Ленинградской области от 10 июля 2014 года N 48-оз "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области" за сельскими поселениями Ленинградской области закреплен в числе прочих вопрос местного значения, предусмотренный пунктом 5 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок и др.).

Исходя из положений статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения.

При этом в соответствии со статьей 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424 утвержден Порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества, согласно которому реестр состоит из 3 разделов. В раздел 1 включаются сведения о. муниципальном недвижимом имуществе, в том числе кадастровый номер муниципального недвижимого имущества.

В соответствии с частью 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", государственный кадастровый учет недвижимого имущества - это внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений об объектах недвижимости.

Как следует из материалов дела и установлено судами нижестоящих инстанций, постановлением администрации муниципального образования "Советское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области от 4 февраля 2013 года N 31 утвержден перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах населенных пунктов муниципального образования "Советское городское поселение".

В соответствии с указанным перечнем, в границах населенного пункта г.п. Советский по ул. Набережной расположена автомобильная дорога общего пользования, протяженностью 1977 п.м.

Указанная автомобильная дорога не поставлена на государственный кадастровый учет и право собственности на нее в ЕГРН не зарегистрировано.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, исходя из того, что отсутствие государственной регистрации права собственности на автомобильные дороги, расположенные в границах муниципального образования, создает препятствие в осуществлении государственного контроля за техническим состоянием дорог, за безопасностью дорожного движения и применения мер ответственности в случае выявления несоответствия состояния дорог установленным правилам и стандартам, а также влечет нарушение прав и законных интересов жителей данных улиц и других граждан, пришел к выводу о наличии оснований для признания оспариваемого бездействия незаконным, возложив на административного ответчика обязанность по устранению допущенных нарушений.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась и нормам материального и процессуального права выводы суда апелляционной инстанции, исходя из установленных им обстоятельств, не противоречат, поскольку из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, совокупность которых в данном деле судами установлена.

На основании пункта 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.

В силу вышеприведенных положений статьи 3 Федерального закона N 257-ФЗ под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) вне зависимости от вида дорожного покрытия.

В пункте 2 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" закреплено, что к основным сведениям об объекте недвижимости относятся характеристики объекта недвижимости, позволяющие определить такой объект недвижимости в качестве индивидуально определенной вещи, к которым согласно пункту 4 также отнесены: вид объекта недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, машино-место, объект незавершенного строительства, единый недвижимый комплекс, предприятие как имущественный комплекс или иной вид), описание местоположения объекта недвижимости.

В силу статьи 128 Гражданского кодекса Российской Федерации к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.

Согласно пункту 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

С учетом приведенных норм право собственности, в том числе право собственности на сооружение - дорогу как на самостоятельный объект гражданских прав, может возникнуть в том случае, если она создана как объект недвижимости в установленном порядке, индивидуализирована в качестве объекта недвижимости.

В данном случае судами в отношении спорной дороги установлены идентифицирующие признаки объекта недвижимости.

Так, в материалы дела представлен технический паспорт спорной автомобильной дороги (л.д. 59-65), который включает технические, экономические, характеристики дороги, протяженность покрытий, наличие подъездов, дорожных сооружений и другие характеристики, необходимые для эксплуатации дороги, что позволяет определить спорную дорогу в качестве индивидуально определенной вещи и отнести дорогу к объектам недвижимости, выводы судов о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований следует признать правомерными.

При этом вопреки доводам кассационной жалобы действующее законодательство не содержит каких-либо исключений в части постановки на кадастровый учет автомобильных дорог, имеющих грунтовое покрытие.

Установив вышеназванные обстоятельства, суды с учетом приведенного правового регулирования пришли к обоснованному выводу о допущенном административным ответчиком незаконном бездействии, выразившемся в непринятии мер по постановке на кадастровый учет автомобильной дороги общего пользования местного значения, протяженностью 1977 п.м по ул. Набережной, расположенной в пос. Советский Выборгского района Ленинградской области.

Указанное бездействие приводит к тому, что содержание автомобильных дорог не осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов, что, в свою очередь, влечет угрозу нарушения бесперебойного и безопасного движения транспортных средств, а также нарушение требований действующего законодательства по исполнению возложенных полномочий в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог и нарушает права неопределенного круга лиц (пользователей автомобильных дорог) на безопасность дорожного движения.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 14 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Советское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области - без удовлетворения.

Решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 14 апреля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 сентября 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 1 марта 2023 года.