Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 февраля 2023 г. по делу N 66а-335/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.И, Синьковской Л.Г, при помощнике судьи Борковской А.Б, с участием прокурора Гаврилова Д.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-28/2022 по апелляционной жалобе Лысенко Н.А, Мосина А.В, Мосиной Е.А, Мосиной Е.А, Мосина М.А, Любимова А.В. на решение Орловского областного суда от 18 октября 2022 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований Лысенко Н.А, Мосина А.В, Мосиной Е.А, Мосиной Е.А, Мосина М.А, Любимова А.В. о признании недействующими в части закона Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований Орловской области, входящих в состав Орловского района Орловской области, путем их объединения во вновь образованное муниципальное образование Орловской области с наделением его статусом муниципального округа" и решения Орловского окружного Совета народных депутатов от 17 января 2022 года N 80-МПА "О ликвидации".

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Васильевой Т.И, выслушав объяснения представителя Орловского областного Совета народных депутатов Брижака С.Н, представителя Орлловского окружного Совета народных депутатов и администрации Орловского муниципального округа Орловской области Серегина Д.В, заключение прокурора Гаврилова Д.А, полагавшего решение подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

30 апреля 2021 года Орловским областным Советом народных депутатов был принят и 4 мая 2021 года подписан Губернатором Орловской области закон Орловской области N 2596-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований Орловской области, входящих в состав Орловского района Орловской области, путем их объединения во вновь образованное муниципальное образование Орловской области с наделением его статусом муниципального округа" (далее - Закон Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ).

Названный нормативный правовой акт опубликован в Государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" (http://orel-region.ru) 4 мая 2021 года, на официальном интернет-портале правовой информации (http://pravo.gov.ru) 5 мая 2021 года, в издании "Орловская правда", N 48, 5 мая 2021 года, на портале Министерства юстиции Российской Федерации "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" (http://pravo.minjust.ru, http://право-минюст.рф) 18 мая 2021 года.

Закон Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ действует в редакции закона Орловской области от 21 июня 2021 года N 2631-ОЗ, которым внесены уточнения относительно наименований населенных пунктов (опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (http://pravo.gov.ru) 22 июня 2021 года).

Положениями названного закона предусмотрено преобразование по инициативе органов местного самоуправления Орловского района Орловской области, городского и сельских поселений, входящих в состав Орловского района Орловской области, Большекуликовского сельского поселения, Голохвастовского сельского поселения, Жиляевского сельского поселения, Лавровского сельского поселения, Лошаковского сельского поселения, Масловского сельского поселения, Моховицкого сельского поселения, Неполодского сельского поселения, Образцовского сельского поселения, Пахомовского сельского поселения, Платоновского сельского поселения, Сабуровского сельского поселения, Спасского сельского поселения, Станово-Колодезьского сельского поселения, Становского сельского поселения, Троицкого сельского поселения и городского поселения Знаменка Орловского района Орловской области путем их объединения во вновь образованное муниципальное образование - Орловский муниципальный округ Орловской области, которое осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и Орловского района Орловской области на основе результатов публичных слушаний (части 1, 2 статьи 1); определено, что административным центром Орловского муниципального округа является город Орел (часть 5 статьи 2); установлено, что первый глава Орловского муниципального округа избирается Советом народных депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет администрацию Орловского муниципального округа (часть 5 статьи 3).

В целях реализации названного закона Орловской области Орловским окружным Советом народных депутатов 17 января 2022 года принято решение N 80-МПА "О ликвидации" (далее - Решение N 80-МПА), которым ликвидированы органы местного самоуправления преобразованных муниципальных образований, в том числе администрация Неполодского сельского поселения Орловского района Орловской области (пункт 1.10).

Поименованный акт опубликован на официальном Интернет-сайте Орловского муниципального округа (www.orlr.ru), а также на информационном стенде администрации муниципального округа "Нормативно-правовые акты Орловского муниципального округа" 17 января 2022 года.

Лысенко Н.А, Мосин А.В, Мосина Е.А, Мосина Е.А, Мосин М.А. обратились в Орловский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просили признать недействующими закон Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований Орловской области, входящих в состав Орловского района Орловской области, путем их объединения во вновь образованное муниципальное образование Орловской области с наделением его статусом муниципального округа", решения Орловского окружного Совета народных депутатов от 17 января 2022 года N 80-МПА "О ликвидации" в части ликвидации Неполодского сельского поселения Орловского района Орловской области, определения административного центра вновь созданного муниципального образования, порядка избрания первого главы муниципального округа.

В обоснование заявленных требований указывают на то, что при преобразовании указанного сельского поселения не учтено их мнение как жителей данного сельского поселения, не получено согласие населения, которое подлежало выявлению в соответствии с пунктом 4 статьи 11 Устава Неполодского сельского поселения Орловского района Орловской области путем проведения голосования. Ликвидация администрации сельского поселения не соответствует статье 61 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку фактически ее полномочия переданы администрации муниципального округа. Определение административного центра муниципального образования, а также порядка избрания и компетенции первого главы округа законом субъекта Российской Федерации не предусмотрено действующим федеральным законодательством и не входит полномочия законодательного органа Орловской области.

В результате незаконного, по мнению административных истцов, преобразования сельского поселения они утратили возможность заверения доверенностей в администрации сельского поселения, Лысенко Н.А. была уволена с муниципальной службы.

В ходе судебного разбирательства в дело в качестве административного соистца вступил Любимов А.В, поддержавший заявленные требования Лысенко Н.А, Мосина А.В, Мосиной Е.А, Мосиной Е.А, Мосина М.А. по указанным ими основаниям.

Решением Орловского областного суда от 18 октября 2022 года в удовлетворении административных исковых требований Лысенко Н.А, Мосина А.В, Мосиной Е.А, Мосиной Е.А, Мосина М.А, Любимова А.В. отказано.

В апелляционной жалобе Лысенко Н.А, Мосин А.В, Мосина Е.А, Мосина Е.А, Мосин М.А, Любимов А.В. просят отменить решение Орловского областного суда, указывают на его незаконность и необоснованность, полагают, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты с нарушением требований статьи 13 Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 11 Устава Неполодского сельского поселения Орловского района Орловской области без согласия населения, выраженного на местном референдуме, в результате чего были ущемлены права граждан, проживающих в Неполодском и Платоновском сельских поселениях Орловского района Орловской области. Закон Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ не содержит в себе указание на конкретный инициативный способ преобразования, какие-либо решения соответствующих органов. Судом не учтено, что у законодательного органа Орловской области отсутствуют полномочия на принятие решений об определении административного центра Орловского муниципального округа, порядка избрания и компетенции первого главы округа. Ликвидация Неполодского сельского поселения Орловского района Орловской области является притворной, ничтожной сделкой, поскольку ее полномочия фактически перешли по правопреемству другому юридическому лицу.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителями прокуратуры Орловской области, Орловского областного Совета народных депутатов, Орловского окружного Совета народных депутатов, администрации Орловского муниципального округа Орловской области представлены возражения, в которых они просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие лиц, участвующих в деле. Заявленные административными истцами ходатайства об обеспечении участия их представителя Мосина А.В. в судебном заседании посредством видеоконференц-связи, вэб-конференции, Интернет-мессенджеров и иными способами отклонены по причине их несвоевременного заявления непосредственно перед судебным заседанием, отсутствием технической возможности их организации, отсутствием необходимости для разрешения дела присутствия представителя.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции таких нарушений допущено не было.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу частей 1, 1.1 и 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом. Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

В силу статьи 2 данного Федерального закона под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Сельским поселением является один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Под муниципальным районом понимается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Под муниципальным округом - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного данным Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Преобразование муниципальных образований представляет собой, в том числе, объединение муниципальных образований. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (части 1, 2 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования (часть 3.1-1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных частью 3.1-1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (часть 8 статьи 13).

Согласно пункту 4 части 3 статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания.

В соответствии с частью 1.1 статьи 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ наделение муниципальных образований статусом муниципального округа осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Проанализировав положения пунктов 2, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", части 3 статьи 5, статьи 49, частей 1, 2 статьи 50, пункта 3 статьи 53 Устава, частей 3, 4 статьи 63 (Основного Закона) Орловской области, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый административными истцами закон Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ принят в установленных порядке и форме законодательным органом Орловской области, подписан Губернатором Орловской области, опубликован в соответствии с положениями действующего законодательства и вступил в силу.

Из содержания статьи 1 оспариваемого закона следует, а также на основании материалов дела установлено, что инициаторами преобразования муниципальных образований Орловского района Орловской области в муниципальный округ являлись представительные органы местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав Орловского района Орловской области (решения Большекуликовского сельского Совета народных депутатов от 31 мая 2019 года N 27/134-СС, Голохвастовского сельского Совета народных депутатов от 31 мая 2019 года N 58/140-СС, Жиляевского сельского Совета народных депутатов от 31 мая 2019 года N 21/155-СС, Лавровского сельского Совета народных депутатов от 5 июня 2019 года N 28/137-СС, Лошаковского сельского Совета народных депутатов от 30 мая 2019 года N 31/136-СС, Масловского сельского Совета народных депутатов от 29 мая 2019 года N 21/90-СС, Моховицкого сельского Совета народных депутатов от 31 мая 2019 года N 28/110-СС, Неполодского сельского Совета народных депутатов от 31 мая 2019 года N 6/3-СС, Образцовского сельского Совета народных депутатов от 31 мая 2019 года N 23/160-СС, Пахомовского сельского Совета народных депутатов от 30 мая 2019 года N 29/123-СС, Платоновского сельского Совета народных депутатов от 17 июня 2019 года N 34/358-СС, Сабуровского сельского Совета народных депутатов от 31 мая 2019 года N 27/127-СС, Спасского сельского Совета народных депутатов от 31 мая 2019 года N 25/102-СС, Становского сельского Совета народных депутатов от 4 июля 2019 года N 60/120-СС, Станово-Колодезьского сельского Совета народных депутатов от 29 мая 2019 года N 30/126-СС, Троицкого сельского Совета народных депутатов от 31 мая 2019 года N 21/111-СС).

На основании решения Орловского районного Совета народных депутатов от 27 июня 2019 года N 34/415-РС "О назначении публичных слушаний по вопросу преобразования Орловского района Орловской области", опубликованном в Орловской районной газете N 89 от 4 июля 2019 года, 16 июля 2019 года в здании администрации Орловского района проведены публичные слушания по вопросу преобразования муниципальных образований, входящих в состав Орловского района Орловской области.

Также на основании соответствующих решений представительных органов муниципальных образований на территории Орловского района Орловской области по названному вопросу в каждом муниципальном образовании назначены и проведены публичные слушания.

Согласно представленным в материалы дела протоколам и итоговым документам публичных слушаний, в том числе проведенным в Неполодском сельском поселении, участники публичных слушаний поддержали инициативу по преобразованию муниципальных образований Орловской области, входящих в состав Орловского района Орловской области, путем их объединения во вновь образованное муниципальное образование Орловской области с наделением его статусом муниципального округа.

В соответствии с результатами публичных слушаний Орловским районным Советом народных депутатов принято решение от 27 августа 2019 года N 36/439-РС о согласии на преобразование Орловского района и объединения всех поселений, входящих в состав Орловского района Орловской области, влекущее за собой наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа, опубликованное 29 августа 2019 года в Орловской районной газете.

Аналогичные решения приняты по результатам публичных слушаний и представительными органами поселений Орловского района Орловской области (решения Знаменского поселкового Совета народных депутатов от 4 июля 2019 года N 142-ПС, Большекуликовского сельского Совета народных депутатов от 1 июля 2019 года N 28/136-СС, Голохвастовского сельского Совета народных депутатов от 9 июля 2019 года N 59/144-СС, Жиляевского сельского Совета народных депутатов от 2 июля 2019 года N 21/159-СС, Лавровского сельского Совета народных депутатов от 9 июля 2019 года N 29/140-СС, Лошаковского сельского Совета народных депутатов от 3 июля 2019 года N 32/138-СС, Масловского сельского Совета народных депутатов от 5 июля 2019 года N 22/94-СС, Моховицкого сельского Совета народных депутатов от 2 июля 2019 года N 29/112-СС, Неполодского сельского Совета народных депутатов от 1 августа 2019 года N 9/1-СС, Образцовского сельского Совета народных депутатов от 3 июля 2019 года N 24/163-СС, Пахомовского сельского Совета народных депутатов от 3 июля 2019 года N 30/125-СС, Платоновского сельского Совета народных депутатов от 19 июля 2019 года N 35/367-СС, Сабуровского сельского Совета народных депутатов от 4 июля 2019 года N 28/131-СС, Спасского сельского Совета народных депутатов от 2 июля 2019 года N 26/104-СС, Становского сельского Совета народных депутатов от 1 июля 2019 года N 62/124-СС, Станово-Колодезьского сельского Совета народных депутатов от 1 июля 2019 года N 31/130-СС, Троицкого сельского Совета народных депутатов от 3 июля 2019 года N 22/114-СС).

Исследовав порядок инициирования преобразования муниципальных образований и проведения публичных слушаний, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что процедура учета мнения населения, проживающего на территории Орловского района Орловской области, в том числе Неполодского сельского поселения, была соблюдена.

Доводов о несоблюдении названных процедур апелляционная жалоба не содержит.

Доводы административных истцов о том, что преобразование муниципальных образований могло быть осуществлено только с согласия населения муниципальных образований, выявленного путем проведения голосования, местного референдума, обоснованно признаны основанными на неверном толковании положений действующего законодательства.

Согласно части 3.1-1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Как установлено судом, данное требование федерального закона при преобразовании муниципальных образований Орловского района Орловской области было соблюдено, мнение населения при разрешении указанного вопроса учтено посредством опосредованного волеизъявления через принятие соответствующих решений представительными органами местного самоуправления.

Положения пункта 4 статьи 11 Устава Неполодского сельского поселения Орловского района Орловской области, предусматривающие необходимость проведения голосования по вопросу преобразования данного сельского поселения, применению не подлежат ввиду их противоречия статье 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Доводы административных истцов о том, что в Законе Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ неопределенным образом закреплен перечень субъектов, инициировавших преобразование муниципальных образований Орловского района Орловской области, подлежит отклонению как не соответствующий содержанию частей 1, 2 статьи 1 данного закона, в котором указано на то, что преобразование муниципальных образований осуществлено по инициативе органов местного самоуправления Орловского района Орловской области, городского и сельских поселений, входящих в состав Орловского района Орловской области с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и Орловского района Орловской области на основе результатов публичных слушаний. Требований к содержанию нормативных правовых актов о преобразовании муниципальных образований, в том числе о необходимости указания реквизитов решений представительных органов местного самоуправления, действующее законодательство не содержит.

Судом сделан правильный вывод о том, что закрепление частью 5 статьи 2 Закона Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ в качестве административного центра Орловского муниципального округа города Орла нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Из части 1 статьи 2, пункта 10 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ следует, что под административным центром сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа понимается населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования; административным центром муниципального района или муниципального округа может считаться город или поселок, расположенные на территории городского округа, имеющего с таким муниципальным районом или муниципальным округом общую границу.

Определение административного центра Орловского муниципального округа Орловской области в городе Орле приведенным нормам федерального закона соответствует.

Судебная коллегия полагает верным мнение суда первой инстанции о том, что часть 5 статьи 3 Закона Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ, устанавливающая, что первый глава Орловского муниципального округа избирается Советом народных депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет администрацию Орловского муниципального округа, также соответствует требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Из части 3 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

В силу части 5 поименованной статьи структура органов местного самоуправления в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. Местный референдум по данному вопросу проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного местного референдума порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Учитывая, что инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования "Орловский муниципальный округ Орловской области" в установленных законом порядке и срок не последовало, оснований для признания части 5 статьи 3 Закона Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ, определяющей порядок избрания первого главы муниципального образования, не соответствующей требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не имеется.

При таком положении является верным вывод суда о том, что Закон Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ действующему законодательству, имеющему большую силу, не противоречит.

Решение Орловского окружного Совета народных депутатов от 17 января 2022 года N 80-МПА "О ликвидации" принято в целях реализации закона Орловской области "О преобразовании муниципальных образований Орловской области, входящих в состав Орловского района Орловской области, путем их объединения во вновь образованное муниципальное образование Орловской области с наделением его статусом муниципального округа", в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 61-64 Гражданского кодекса Российской Федерации (решение Совета от 17 января 2022 года N 9/150-ОС).

Согласно статье 3, пункта 4 статьи 4 Закона Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ, статьям 52, 57 Устава Орловского муниципального округа Орловской области представительным органом Орловского муниципального округа Орловской области первого созыва является Орловский окружной Совет народных депутатов, который принимает муниципальные правовые акты по вопросам формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, подлежащие официальному опубликованию (обнародованию) в газете "Муниципальный вестник", обнародованию на информационных стендах, досках объявлений в организациях и учреждениях, расположенных на территории округа, размещаются на официальном Интернет-сайте округа www.orlr.ru.

Проанализировав процедуру принятия решения Орловского окружного Совета народных депутатов от 17 января 2022 года N 80-МПА "О ликвидации" на предмет ее соответствия вышеназванным положениям, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что данный акт принят уполномоченным лицом, опубликован в установленном порядке и вступил в силу.

Пунктом 1.10 оспариваемого решения предусмотрена ликвидация Неполодского сельского поселения Орловского района Орловской области.

В соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Часть 7 той же статьи устанавливает, что местная администрация обладает правами юридического лица.

Как указывалось ранее, преобразование муниципальных образований в случаях, предусмотренных частью 3.1-1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, влечет создание вновь образованных муниципальных образований, определение новой структуры органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях, осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования (часть 8 статьи 13, абзац восьмой части 5 статьи 34).

29 октября 2021 года решением Орловского окружного Совета народных депутатов N 7-МПА принят Устав Орловского муниципального округа Орловской области, в статье 27 которого определена структура органов местного самоуправления, к которым отнесена местная администрация (исполнительно -распорядительный орган муниципального округа) - администрация Орловского муниципального округа Орловской области.

Сведения об администрации Орловского муниципального округа Орловской области включены в ЕГРЮЛ 1 декабря 2021 года (ГРН 1215700004794).

Решениями Орловского окружного Совета народных депутатов от 25 ноября 2021 года N 5/66-ОС, N 5/67-ОС, N 5/70-ОС создан исполнительно-распорядительный орган Орловского муниципального округа Орловской области - администрация Орловского муниципального округа Орловской области, который считается сформированным и приступает к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения на территории Орловского муниципального округа Орловской области с 1 января 2022 года, утверждены структура администрации Орловского муниципального округа Орловской области, иные правовые акты, в том числе положение о Неполодском территориальном управлении администрации Орловского муниципального округа Орловской области.

В связи с этим, поскольку сельские поселения Орловского района Орловской области, в том числе Неполодское сельское поселение, а также городское поселение Знаменка, соответствии с Законом Орловской области от 4 мая 2021 года N 2596-ОЗ утратили статус муниципальных образований со дня вступления в силу названного закона, постольку полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления каждого из объединяемых поселений прекращаются с момента формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Согласно десятому абзацу части 5 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Согласно части 2 статьи 41 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом, они действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным учреждениям.

Реорганизация юридического лица путем слияния, присоединения, разделения, выделения, преобразования может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом, при этом предусмотрен переход прав и обязанностей реорганизуемых юридических лиц к вновь возникшим юридическим лицам (стати 57, 58 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Ликвидация юридического лица осуществляется без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом, в том числе в связи с достижением цели, ради которой оно создано (части 1, 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2.1 статьи 16 Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" принятие решения о реорганизации и проведение реорганизации казенных учреждений, если иное не установлено актом Правительства Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных казенных учреждений.

Из содержания названных положений усматривается, что решение о реорганизации администрации сельского поселения как казенного учреждения при создании вновь образуемого муниципального образования в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ, принято быть не может, следовательно, утрата местной администрацией управленческих функций как цели своего создания влечет ее ликвидацию в соответствии со статьей 61 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Судом обоснованно отклонены доводы административных истцов о незаконности ликвидации администрации Неполодского сельского поселения Орловского района Орловской области, о чем свидетельствует переход ее прав и обязанностей к администрации Орловского муниципального округа Орловской области.

Из содержания вышеприведенных положений усматривается, что правопреемство органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в отношении прав и обязанностей органов, ранее осуществлявших решение вопросов местного значения, является не универсальным, а имеет место в силу закона.

В связи с этим само по себе наличие правопреемства о незаконности ликвидации администрации сельского поселения не свидетельствует, а ликвидация органа местного самоуправления при установленных обстоятельствах действующему законодательству не противоречит.

Также подлежат отклонению ссылки административных истцов о нарушении их права на заверение доверенностей по месту своего жительства, поскольку в силу подпункта 3 пункта 2.2 административного регламента предоставления муниципальной услуги "Совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия во входящем в состав территории муниципального округа и не являющемся его административным центром населенном пункте нотариуса, утвержденного постановлением администрации Орловского муниципального округа от 25 марта 2022 года N 726, совершение нотариальных действий предусмотрено по месту нахождения Неполодского территориального управления администрации округа.

Не свидетельствуют о несоответствии оспариваемых актов действующему законодательству и доводы о необоснованном увольнении Лысенко Н.А. с муниципальной службы, проверка которых выходит за рамки настоящего дела.

При установленных обстоятельствах, судебная коллегия полагает правильным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемым правовым регулированием не уменьшен гарантированный действующим законодательством объем прав объединенных территорий на местное самоуправление, что указывает на отсутствие оснований для удовлетворения административных исковых требований.

В апелляционной жалобе административными истцами изложены доводы, повторяющие приведенные в административном иске, направлены на иную правовую оценку обстоятельств дела, сводятся к несогласию с выводами суда, изложенными в решении, оснований не согласиться с которыми судебная коллегия не усматривает.

Выводы суда должным образом мотивированы, соответствуют нормам материального права, нарушений процессуальных правил при рассмотрении дела судом не допущено, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не установлено.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Орловского областного суда от 18 октября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Лысенко Н.А, Мосина А.В, Мосиной Е.А, Мосиной Е.А, Мосина М.А, Любимова А.В. - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи