Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2023 г. по делу N 66а-600/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего Селиверстовой И.В, судей Ефремовой О.Н. и Щербаковой Н.В, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-5/2022 по административному исковому заявлению Яблочкиной Натальи Леонидовны и Силивановой Светланы Николаевны о признании недействующим в части решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 17 июня 2020 года N 152/24 "О внесении изменений в отдельные нормативные правовые акты городского округа Власиха Московской области"

по апелляционной жалобе Совета депутатов городского округа Власиха Московской области на решение Московского областного суда от 12 апреля 2022 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хрипунова А.М, полагавшего доводы жалобы не подлежащими удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 17 июня 2020 года N 152/24 внесены изменения в отдельные нормативные правовые акты городского округа Власиха Московской области, а именно: Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний на территории городского округа Власиха Московской области, утвержденное решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 23 мая 2012 года N 47/27, дополнено разделом 6 "Проведение публичных слушаний посредством видеоконференц-связи"; Положение об организации и проведении общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в городском округе Власиха Московской области, утвержденное решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 20 июня 2018 года N 120/26, дополнено пунктом 13 Раздела II; Положение об организации и проведении публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в городском округе Власиха Московской области, утвержденное решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 20 июня 2018 года N 120/25, дополнено разделом IV "Проведение публичных слушаний посредством видеоконференц-связи"; Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний по вопросам рассмотрения проектов планировки и (или) проектов межевания территорий объектов на территории городского округа Власиха Московской области, утвержденное решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 10 ноября 2016 года N 101/47, дополнено разделом 8 "Проведение публичных слушаний посредством видеоконференц-связи".

Данное решение опубликовано в печатном издании "Вести Власихи" от 20 июня 2020 года, N 6 (спецвыпуск).

Яблочкина Н.Л. и Силиванова С.Н, являющиеся жителями городского округа и депутатами Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, обратились в суд с административными исковыми заявлениями, в которых просили признать недействующим со дня принятия решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 17 июня 2020 года N 152/24, ссылаясь на нарушение порядка его принятия.

Свои доводы административные истцы обосновывали тем, что на заседании Совета депутатов 17 июня 2020 года присутствовало 14 депутатов, при голосовании их голоса разделились поровну. Несмотря на это, решение о внесении изменений было объявлено принятым с учетом решающего голоса председателя Совета депутатов, что не соответствует положениям статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), которыми право решающего голоса председателя представительного органа муниципального образования не предусмотрено.

Решением Одинцовского городского суда Московской области от 20 октября 2020 года в удовлетворении требований административных истцов было отказано.

Определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 21 марта 2021 года решение Одинцовского городского суда Московской области отменено, дело передано на рассмотрение Московского областного суда в качестве суда первой инстанции.

Решением Московского областного суда от 12 апреля 2022 года административные исковые требования Яблочкиной Н.Л. и Силивановой С.Н. удовлетворены, решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 17 июня 2020 года N 152/24 признано недействующим с 15 сентября 2021 года.

На данное решение суда поданы апелляционное представление прокуратуры Московской области и апелляционная жалоба Яблочкиной Н.Л, в которых они просили решение Московского областного суда от 12 апреля 2022 года изменить, признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим с момента его принятия, ссылаясь на то, что данный акт является недействующим ввиду нарушения порядка его принятия, что свидетельствует об отсутствии у такого акта юридической силы и является основанием для признания его не действующим полностью с момента его принятия.

От Совета депутатов городского округа Власиха Московской области поступили письменные возражения на апелляционные жалобу, представление, согласно которым решение суда подлежит отмене с прекращением производства по делу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года решение Московского областного суда от 12 апреля 2022 года изменено, решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 17 июня 2020 года N 152/24 признано недействующим с момента его принятия. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В апелляционной жалобе Совет депутатов городского округа Власиха Московской области, которому определением судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 октября 2022 года восстановлен срок апелляционного обжалования, просит об отмене решения суда от 12 апреля 2022 года и прекращении производства по делу о признании недействующим решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 17 июня 2020 года N 152/24.

Доводы апелляционной жалобы мотивированы тем, что оспариваемый нормативный правовой акт к административным истцам, как и к неопределенному кругу лиц в период его действия не применялся. Решением Совета депутатов от 15 сентября 2021 года N 168/36 отменено решение Совета депутатов от 17 июня 2020 года N 152/24, в связи с чем имелись основания для прекращения производства по делу на основании пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Письменных возражений относительно апелляционной жалобы Совета депутатов не поступило.

Административные истцы Яблочкина Н.Л, Силиванова С.Н, представитель административных истцов, Совет депутатов городского округа Власиха Московской области, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения административного дела, в судебное заседание не явились.

Учитывая положения статей 96, 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 43 поименованного закона предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Указанная норма действует в редакции Федерального закона от 28 декабря 2016 года N 494-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым из Федерального закона N 131-ФЗ исключены положения, предусматривающие наличие у председателя представительного органа муниципального образования права решающего голоса. Названные изменения вступили в силу с 9 января 2017 года.

В соответствии с Уставом городского округа Власиха Московской области, принятым решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 31 августа 2009 года N 35, Совет депутатов городского округа Власиха Московской области является выборным представительным органом местного самоуправления городского округа Власиха Московской области, состоит из 15 депутатов, избираемых сроком на 5 лет (части 1, 3 статьи 23).

Частью 2 статьи 38 Устава установлено, что решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, носящие нормативный характер, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов.

Удовлетворяя требования административных истцов, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт был принят с нарушением порядка его принятия, предусмотренного статьями 7 и 43 Федерального закона N 131-ФЗ, которыми не предусмотрено в отношении председателя Совета депутатов право решающего голоса. При этом 17 июня 2020 года на заседании Совета депутатов присутствовало 14 депутатов и за принятие решения N 152/24 проголосовало 7 голосов и против - 7 голосов. Представительный же орган при принятии решения N 152/24 исходил из права решающего голоса председателя Совета депутатов.

Поскольку несоблюдение порядка принятия нормативного правового акта, а именно отсутствие необходимого количества голосов депутатов для принятия акта, является достаточным для признания нормативного правового акта недействующим, постольку оспариваемое решение от 17 июня 2020 года N 152/24 обоснованно признано недействующим. В данной части решение суда лицами, участвующими в деле, не оспорено.

Определяя дату, с которой решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 17 июня 2020 года N 152/24 следует признать недействующим, суд первой инстанции исходил того, что в период рассмотрения дела оспариваемый нормативный правовой акт был отменен решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 15 сентября 2021 года N 168/36.

Судебная коллегия с таким выводом суда первой инстанции не согласилась, сославшись на разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в пункте 40 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50).

Согласно пункту 40 Постановления N 50 суду следует иметь в виду, что акты, имеющие нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, о чем в резолютивной части судебного акта должен содержаться соответствующий вывод.

В ходе рассмотрения дела установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением порядка его принятия, следовательно, он не может быть признан имеющим юридическую силу и повлечь за собой какие-либо правовые последствия начиная с момента его принятия.

Доводы апеллянта о необходимости прекращения производства по делу вследствие отмены оспариваемого нормативного правового акта решением от 15 сентября 2021 года N 168/36 и отсутствием доказательств применения оспариваемого решения к административным истцам, подлежит отклонению.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 27 октября 2015 года N 2473-О и Постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П констатировал, что утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для реализации закрепленного в части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту. Прежде всего, это касается нормативных правовых актов, хотя и отмененных, но подлежащих применению к правоотношениям, возникшим до их утраты.

Решение Совета депутатов от 17 июня 2020 года N 152/24 принято с нарушением установленного порядка, то есть не должно иметь юридической силы со дня его принятия, вместе с тем, в период действия создавало угрозу нарушения прав административных истцов, публичных интересов, прав и (или) законных интересов иных граждан и организаций.

В связи с изложенным нет оснований полагать, что судом допущено нарушение пункта 25 Постановления N 50 о возможности прекращения производства по делу об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в случае утраты оспариваемым актом силы, его отмены или изменения, на который ссылается административный истец в апелляционной жалобе.

Судебная коллегия также учитывает, что Советом депутатов в материалы дела не представлено доказательств того, что решение Совета депутатов от 15 сентября 2021 года N 168/36 было опубликовано и вступило в законную силу. В то время как согласно открытым источникам решение Совета депутатов от 15 сентября 2021 года N 168/36 до настоящего времени не опубликовано.

При рассмотрении административного дела судом установлены все юридически значимые обстоятельства и собранным по делу доказательствам дана надлежащая оценка. Нарушение норм материального и процессуального права, которые могли бы повлечь вынесение незаконного решения с учетом выводов суда апелляционной инстанции, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба не может быть удовлетворена.

В случае если суд апелляционной инстанции при повторной проверке судебного акта суда первой инстанции придет к выводу, что апелляционные жалоба, представление не подлежат удовлетворению, в резолютивной части апелляционного определения указывается на оставление апелляционных жалобы, представления без удовлетворения; указания на оставление без изменения ранее вынесенных судебных актов по административному делу в резолютивной части не требуется (пункт 43 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции").

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционную жалобу Совета депутатов городского округа Власиха Московской области оставить без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)