Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2023 г. по делу N 8а-41439/2022[88а-7314/2023-(88а-44957/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Богатых О.П, Капункина Ю.Б, с участием прокурора Стрелковского С.Н.

рассмотрела кассационную жалобу представителя индивидуального предпринимателя Серопяна Г.С. по доверенности Васильевой Н.Ю. на решение Краснодарского краевого суда от 6 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 31 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению ИП Серопяна Г.С. об оспаривании в части решения городской Думы Краснодара.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

ИП Серопян Г.С. обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим со дня вынесения судом решения абзаца 4 подпункта 19.2, подпунктов "данные изъяты" Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением Городской Думы Краснодара от 22 августа 2013 года N 52 п. 6 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар" (в редакции решения городской Думы Краснодара от 18 июня 2020 года N 97 п.6).

В обоснование административного иска ИП Серопян Г.С. указал, что требования к оформлению вывесок, установленные вышеуказанным нормативным правовым актом, создают необоснованные ограничения в осуществлении предпринимательской деятельности, не соответствует положениям статей 2, 3 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ), статьям 1474, 1482 Гражданского Кодекса Российской Федерации, пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 137-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку препятствуют в использовании хозяйствующим субъектом своего фирменного наименования и товарного знака. Кроме того, установление таких требований, по мнению административного истца, выходит за пределы компетенции представительного органа муниципальной власти, так как данные правоотношения должны регулироваться федеральным законом или договором.

Решением Краснодарского краевого суда от 6 июня 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 31 августа 2022 года решение Краснодарского краевого суда от 6 июня 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 19 декабря 2022 года, представитель ИП Серопяна Г.С. по доверенности Васильева Н.Ю. ставит вопрос об отмене решения Краснодарского краевого суда от 6 июня 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 31 августа 2022 года. Как указывает заявитель, нормы, регламентирующие параметры вывесок, порядок их размещения на зданиях, строениях, сооружениях, состав элементов вывесок (текстовые и декоративно-художественные части), федеральное законодательство не содержит. Считает, что административный ответчик, приняв нормативный правовой акт, устанавливающий понятие "вывеска" для вышеназванных целей, вышел за пределы своих полномочий. Также ссылается на то, что в соответствии с положениями Закона N 38-ФЗ, вывески с информацией о наименовании лица, режиме его работы не относятся к рекламе, поэтому для их размещения не требуется согласования с органами местного самоуправления. По мнению подателя кассационной жалобы, суды не проверили соответствие оспариваемого нормативного правового акта законам, имеющим большую юридическую силу.

Определением судьи от 26 декабря 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы Городская Дума Краснодара выражает несогласие с доводами жалобы.

ИП Серопян Г.С. в заседание суда кассационной инстанции не явился. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения представителя ИП Серопяна Г.С. по доверенности Васильевой Н.Ю, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя администрации муниципального образования г. Краснодар Бычковой А.В, представителя Городской Думы Краснодара Насонова В.В, возражавших против удовлетворения жалобы, заключение прокурора Стрелковского С.Н, полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, изучив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 7 Закона N 131-ФЗ по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится: утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выявленных в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.

В соответствии с частью 2 статьи 45.1 Закона N 131-Ф3 правила благоустройства территории муниципального образования, в частности, могут регулировать вопросы: внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений (пункт 2); организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населённых пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями (пункт 5); размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок (пункт 6); размещения и содержания малых архитектурных форм (пункт 7).

В силу пункта 25 статьи 8 Устава муниципального образования город Краснодар в ведении муниципального образования город Краснодар находится утверждение правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выявленных в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), организация благоустройства территории муниципального образования город Краснодар в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального образования город Краснодар.

Решение городской Думы Краснодара N 52 п.6 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар" (далее - Правила благоустройства) принято 22 августа 2013 года и опубликовано в периодическом печатном издании "Вестник органов местного самоуправления МО г. Краснодар" от 23 августа 2013 года N 18.

18 июня 2020 года в решение городской Думы N 52 п.6 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар" решением городской Думы N 97 п.6 от 18 июня 2020 года "О внесении изменений в решение городской Думы Краснодара от 22 августа 2013 N 52 п.6 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар" были внесены изменения, подпункты "данные изъяты" Правил полностью изложены в новой редакции, которая и оспаривается административным истцом. Указанные изменения вступили в силу 1 сентября 2020 года.

Данное решение городской Думы Краснодара опубликовано в печатном издании " "данные изъяты"" от 2 июля 2020 года N

Судом каких-либо процессуальных нарушений порядка принятия внесения изменений в решение городской Думы Краснодара от 22 августа 2013 года N 52 п. 6 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар", а также порядка его опубликования не выявлено.

Учитывая данные обстоятельства, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что оспариваемое решение городской Думы Краснодара является нормативным правовым актом, изданным уполномоченным органом муниципальной власти, принятым в надлежащей форме и в соответствии с требуемой процедурой, опубликованным надлежащим образом.

При этом административным истцом порядок принятия, а также порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта, исходя из доводов кассационной жалобы, не оспаривается.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии абзаца 4 подпункта 19.2, подпунктов "данные изъяты" Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением Городской Думы Краснодара от 22 августа 2013 года N 52 п. 6 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар" (в редакции от 18 июня 2020 года) в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении прав ИП Серопяна Г.С, суд установилследующие обстоятельства.

В соответствии с пунктом 36 статьи 1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункт 38 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно абзацу 22 части 1 статье 2 Закона N 131-ФЗ под правилами благоустройства территории муниципального образования понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 29 декабря 2021 года N 1042/пр "Об утверждении методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований" утверждены методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, в целях оказания методологического содействия органам местного самоуправления при подготовке ими в рамках реализации полномочий, предусмотренных Законом N 131-ФЗ, правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, городских округов, внутригородских районов.

Так, пунктом 3.6 Методических рекомендаций определено, что при разработке проектных мероприятий по благоустройству общественных территорий рекомендуется обеспечивать открытость и проницаемость территорий для визуального восприятия (отсутствие глухих оград и излишних ограждений), условия беспрепятственного передвижения населения, включая МГН, приемы поддержки исторически сложившейся планировочной структуры и масштаба застройки, достижение стилевого единства элементов благоустройства с окружающей средой населенного пункта, а также стилевого единства конструкций, в том числе средств размещения информации, рекламы и вывесок, размещаемых на внешних поверхностях зданий, строений, сооружений.

В соответствии с пунктами 7.2 и 7.4 рекомендаций по подготовке положений правил благоустройства муниципальных образований, регулирующих вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений в правила благоустройства территории муниципальных образований рекомендуется включать положения по созданию дизайн-кода населенного пункта, в том числе требования по содержанию и поддержанию привлекательного визуального облика внешних поверхностей зданий, строений, сооружений, в том числе в отношении элементов объектов капитального строительства (крыш, фасадов, архитектурно-декоративных деталей (элементов) фасадов, оконных и дверных проемов, витражей, витрин, навесов, балконов, входных групп, цоколей, террас, дымоходов, водосточных труб и других элементов), а также правила размещения на них оборудования (антенн, наружных кондиционеров и другого оборудования) и конструкций, в том числе средств размещения информации, рекламы, вывесок.

Средства размещения информации, в том числе информационные указатели, реклама и вывески, размещаемые на одной улице, на одном здании, сооружении рекомендуется оформлять в едином концептуальном и стилевом решении и декоративно-художественном дизайнерском стиле для данной улицы, здания, сооружения, в соответствии с положениями дизайн-кода города (при его наличии).

Согласно пункту 11.2 Методических рекомендаций в правилах благоустройства территории муниципального образования рекомендуется предусмотреть отдельные положения в части размещения информационных конструкций и других графических объектов, для районов с исторической застройкой, а также зданий, строений и сооружений, являющихся объектами культурного наследия федерального, регионального и местного значения.

В соответствии с пунктом 2 Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением Городской Думы Краснодара от 22 августа 2013 года N 52 п. 6, данные Правила устанавливают единые требования по надлежащему техническому и санитарному содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений, земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, определяют перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, устанавливают порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве и обеспечении чистоты и порядка на прилегающих территориях, устанавливают требования по благоустройству территории муниципального образования город Краснодар (включая освещение улиц, озеленение территорий, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм) и обязательны для всех юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования город Краснодар независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования город Краснодар.

Под информационной конструкцией понимается объект внешнего благоустройства, выполняющий функцию информирования населения, не являющийся рекламной конструкцией и соответствующий требованиям упомянутых Правил (абзац 11 пункта 4).

Абзацем 4 подпункта 19.2 Правил благоустройства установлено, что размещение информационных конструкций на территории муниципального образования город Краснодар, за исключением информационных указателей, должно осуществляться в соответствии с архитектурными решениями объектов, согласованными в соответствии с Порядком рассмотрения архитектурных решений объектов и предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным постановлением администрации муниципального образования город Краснодар

В силу подпункта 19.2.1.1 информационная вывеска - информационная конструкция, расположенная параллельно фасаду, на котором она находится, предназначенная для доведения до граждан сведений информационного характера о наименовании организации и (или) обобщенном наименовании товаров (услуг), предоставляемых организацией.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что установление требований к размещению, параметрам, цветовым решениям информационных конструкций (вывесок) в соответствии с дизайн-кодом города Краснодар (подпункты 19.2.1.1, 19.2.2, 19.2.3, 19.2.3.2, 21.4 Правил) является прерогативой представительного органа местного самоуправления, не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом, опровергая доводы административного истца в части несоответствия оспариваемых подпунктов Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар положениям Закона N 38-ФЗ, суды отметили, что указание юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) своего наименования на вывеске (табличке) по месту нахождения преследует цели, отличные от цели рекламы - привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке, и не может рассматриваться как реклама.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов о том, что нарушений оспариваемыми положениями абзаца "данные изъяты" Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением Городской Думы Краснодара от 22 августа 2013 года N 52 п. 6 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар" (в редакции решения городской Думы Краснодара от 18 июня 2020 года N 97 п.6) свободы экономической деятельности, исключительных прав на использование товарного знака, фирменного наименования административного истца не доказано. Противоречий оспариваемых положений Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству или законодательству субъекта не установлено.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не могут быть приняты судом в качестве оснований к отмене обжалуемых судебных актов, поскольку противоречат установленным по делу обстоятельствам и исследованным материалам дела, направлены на ошибочное толкование норм материального права, на иную оценку исследованных судом доказательств и не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения судом апелляционной инстанции.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 6 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 31 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя индивидуального предпринимателя Серопяна Г.С. по доверенности Васильевой Н.Ю. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 20 февраля 2023 года.