Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15 февраля 2023 г. по делу N 8а-28457/2022[88а-2853/2023-(88а-27058/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Виноградовой О.В, Мишиной И.В, рассмотрела в открытом судебном кассационную жалобу Петрова Владимира Ивановича, поданную через суд первой инстанции 16 декабря 2022 г, на решение Северского городского суда Томской области от 22 августа 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 11 ноября 2022 г.

по административному делу N 2а-934/2022 по административному исковому заявлению Петрова Владимира Ивановича к Думе ЗАТО Северск, председателю Думы ЗАТО Северск Шамину Григорию Андреевичу о признании незаконным решения Думы ЗАТО Северск.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Петров В.И. обратился в Северский городской суд Томской области с административным иском к Думе ЗАТО Северск, просил признать незаконным решение административного ответчика от 22 февраля 2022 г. N "О применении к депутату Думы ЗАТО Северск меры (мер) воздействия за нарушение Правил депутатской этики".

Требования обоснованы тем, что оспариваемым решением административный истец лишен права слова сроком на 3 месяца (с 22 февраля по 22 мая 2022 г.) на заседаниях Думы ЗАТО Северск, Совета Думы ЗАТО Северск, комитетов, комиссий Думы ЗАТО Северск, чем созданы препятствия к осуществлению его депутатских полномочий, нарушены его права, свободы и законные интересы. Кроме того, оспариваемое решение противоречит части 1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статье 6 Правил депутатской этики.

Решением Северского городского суда Томской области от 22 августа 2022 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 11 ноября 2022 г, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Петров В.И. просит судебные акты отменить, как принятые с нарушением норм материального и процессуального права и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, указывая, что выводы судов обстоятельствам дела не соответствуют.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Судебная коллегия с учетом требований части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации пришла к выводу об отсутствии препятствий к рассмотрению дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами по настоящему делу.

В соответствии с Уставом ЗАТО Северск, принятым решением сессии Собрания народных представителей ЗАТО Северск от 12 апреля 2005 г. N, Дума ЗАТО Северск является представительным органом городского округа ЗАТО Северск; по вопросам, отнесенным к ее компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории ЗАТО Северск государственными, муниципальными органами и их должностными лицами и соблюдения общественными объединениями, организациями независимо от их подчиненности и форм собственности и гражданами (статьи 25, 26).

Полномочия Думы ЗАТО Северск предусмотрены статьями 27, 28 Устава, их перечень является открытым и предусматривает возможность Думы осуществлять прямо не предусмотренные Уставом полномочия в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Томской области по решению вопросов местного значения ЗАТО Северск. Указанные полномочия Дума ЗАТО Северск реализует, в частности, путем принятия решений Думы (пункт 3 статьи 30 Устава).

Статус депутата Думы ЗАТО Северск определён статьёй 26 Устава, так депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления его полномочий, он информирует своих избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

В силу пункта 6 статьи 26 Устава вопросы организации и деятельности Думы ЗАТО Северск, а также порядок принятия решения регулирует Регламент, который утвержден решением Думы ЗАТО Северск от 24 декабря 2015 г. N

В соответствии со статьей 3-1 Регламента депутат Думы обязан соблюдать правила депутатской этики, утвержденные Думой; порядок рассмотрения вопросов о нарушении депутатом правил депутатской этики, меры воздействия на депутата за их нарушение определяются решением Думы. Выступающий в Думе (на заседании Думы, Совета Думы, комитета, комиссии Думы, фракции в Думе) не вправе нарушать этические нормы - употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести, достоинству и деловой репутации депутатов Думы и других лиц, деловой репутации Думы и иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную, недостоверную информацию, призывать к незаконным и насильственным действиям, преследуемым в соответствии с законодательством Российской Федерации, должен подчиняться распоряжениям, требованиям председательствующего, соблюдать Регламент и не мешать работе депутатов Думы (часть 6 статьи 21 Регламента).

Статьёй 25 Регламента определены права депутата с целью осуществления полномочий в ходе сессии, так они вправе задавать вопросы как в устной, так и письменной форме, высказывать свое мнение, предоставлять информацию.

Правила депутатской этики депутатов Думы ЗАТО Северск Томской области утверждены решением Думы ЗАТО Северск от 25 марта 2021 г. N, являются нормативным актом, подлежащим применению в отношении депутатов представительного органа местного самоуправления ЗАТО Северск.

В соответствии с положениями пунктов 6-8 Правил депутатской этики каждый депутат содействует созданию на заседаниях атмосферы доброжелательности, взаимной поддержки и делового сотрудничества; депутат строит свою работу на принципах коллективного обсуждения и принятия решений в соответствии с компетенцией Думы, депутата Думы, уважения и терпимости к многообразию мнений, совместно с другими депутатами ищет способы преодоления разногласий; депутаты Думы должны уважительно обращаться друг к другу и ко всем лицам, присутствующим на заседании, в общении не допускаются фамильярность и пренебрежительность, отношение депутата к другим депутатам и иным лицам должно быть ровным, доброжелательным, корректным и толерантным; депутат, выступая на заседании, обязан соблюдать этические нормы, установленные Регламентом Думы ЗАТО Северск Томской области.

Раздел VII Правил депутатской этики регулирует вопросы контроля за соблюдением данных правил, определяет порядок рассмотрения вопросов, связанных с таким нарушением, и меры воздействия на депутата за их нарушение.

Так, контроль за соблюдением Правил этики, а также предварительное рассмотрение вопросов, связанных с нарушением Правил этики, осуществляет комиссия Думы по депутатской этике на основании письменного обращения о нарушении депутатом Думы Правил этики, поступившее в Думу от Председателя Думы, председателя постоянного комитета Думы, депутата Думы (группы депутатов Думы), должностного лица органа местного самоуправления ЗАТО Северск, руководителя органа государственной власти, государственного органа, общественного объединения, организации, гражданина (пункты 20, 24).

Предварительное рассмотрение обращения осуществляется Комиссией в срок не позднее 30 дней со дня его регистрации в Думе (пункт 25).

На заседание Комиссии приглашается депутат, в отношении которого поступило обращение, заявитель. Депутат, в отношении которого поступило обращение, вправе представить в Комиссию мотивированный ответ в письменном виде, давать устные пояснения по существу информации указанной в обращении (пункт 26).

По итогам рассмотрения обращения Комиссия может принять одно из следующих решений; 1) о нарушении депутатом Думы Правил этики и рекомендации Думе о применении меры (мер) воздействия; 2) об отсутствии в действиях депутата Думы нарушений Правил этики (пункт 29).

В срок не позднее 7 рабочих дней со дня принятия Комиссией решения о нарушении депутатом Думы Правил этики указанное решение направляется в Думу одновременно с проектом решения Думы "О применении к депутату Думы ЗАТО Северск меры (мер) воздействия за нарушение Правил депутатской этики", которое Дума принимает на сессии в очной форме (пункты 31, 32).

Согласно пункту 33 Правил депутатской этики за нарушение Правил этики Дума вправе применить следующие меры воздействия в отношении депутата Думы:

указать депутату на недопустимость впредь нарушения Правил этики;

предложить депутату принести публичные извинения заявителю или (и) Думе на заседании либо через те средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть, включая сеть "Интернет", в которых были размещены высказывания депутата, несоответствующие Правилам этики;

лишить депутата права слова на заседании сроком до 3 месяцев;

информировать избирателей через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть, включая сеть "Интернет", о фактах, связанных с нарушением депутатом Думы Правил этики;

направить материалы о нарушении депутатом Думы Правил этики в правоохранительные органы в случаях, если в действиях депутата Думы имеют место признаки правонарушения или преступления.

В отношении депутата, нарушившего Правила этики, Дума вправе принять решение о применении одной или нескольких перечисленных мер воздействия. Решение Думы принимается большинством голосов от установленного состава Думы, при этом депутат, нарушивший Правила этики, в голосовании не участвует.

Судами установлено, что Петров В.И. с 21 сентября 2020 г. является депутатом Думы ЗАТО Северск IV созыва.

11 января 2022 г. в комиссию Думы ЗАТО Северск по депутатской этике обратился ФИО8 в своем обращении он указал, что на сессиях Думы от 30 сентября, 28 октября, 25 ноября, 9 декабря, 23 декабря 2021 г, на заседаниях постоянного контрольно-правового комитета Думы от 19 октября, 17 ноября 2021 г, заседании постоянных контрольно-правового и бюджетно-финансового комитетов Думы от 17 ноября 2021 г. и на заседании постоянных контрольно-правового, бюджетно- финансового комитетов Думы и комитета Думы по инвестициям и социальному развитию от 17 ноября 2021 г. лишенный ранее (30 сентября 2021 г.) права слова депутат Петров В.И. своими действиями препятствовал законной деятельности депутатов Думы, участников заседаний и их эффективной работе, нарушая порядок проведения заседаний, нормы, установленные статьями 3-1, 11, 21 Регламента Думы, Правилами этики, общепризнанные нормы морали и нравственности, а именно, выкрикивал с места; выступал без разрешения председательствующего, в том числе, выходя на трибуну, что продолжал делать после неоднократных замечаний председательствующего; выступал не по обсуждаемому вопросу с личностной оценкой, суждениями; перебивал других выступающих и председательствующего, проявляя неуважение и некорректность к участникам заседания, нарушая их право на выступление и получение информации, чем провоцировал возникновение на заседании конфликтной ситуации; вопреки замечаниям председательствующего осуществлял на отдельных заседаниях видеосъемку на мобильный телефон. В своем обращении ФИО9 просил принять решение о нарушении Петровым В.И. Правил этики и рекомендовать Думе ЗАТО Северск применить к нему меры воздействия, а именно, предложить принести извинения Думе и лишить его права слова сроком до 3 месяцев.

Указанное обращение ФИО10 рассмотрено комиссией по депутатской этике на заседании 8 февраля 2022 г. с участием депутата Петрова В.И.

Согласно протоколу от 8 февраля 2022 г. N члены комиссии, заслушав ФИО11 с информацией об обращении о нарушении депутатом Петровым В.И. Правил депутатской этики, решили, что депутат Петров В.И. нарушил пункт 3, подпункты 1, 2, 3, 5, 8, 10, 14 пункта 5, пункты 6, 7, 8, 9, 16 Правил депутатской этики; определили внести на рассмотрение сессии Думы ЗАТО Северск и рекомендовать поддержать проект решения Думы ЗАТО Северск "О применении к депутату Думы ЗАТО Северск меры (мер) воздействия за нарушение Правил этики". По результатам голосования ("за" - 5, "против" - 1, "воздержались" - 0) принято решение комиссии от 8 февраля 2022 г. N 10 февраля 2022 г. в Думу ЗАТО Северск внесен проект решения "О применении к депутату Думы ЗАТО Северск меры (мер) воздействия за нарушение Правил депутатской этики".

Комиссией по депутатской этике Думы ЗАТО Северск принято решение от 8 февраля 2022 г. N о том, что депутат Думы Петров В.И. нарушил пункт 3, подпункты 1-3, 5, 8, 10, 14 пункта 5, подпункты 6-9, 16 Правил депутатской этики, внесении на рассмотрение сессии Думы ЗАТО Северск проекта решения Думы ЗАТО Северск "О применении к депутату Петрову В.И. меры воздействия за нарушение правил этики".

Из протокола очередной сессии Думы от 22 февраля 2022 г. следует, что на обсуждение был поставлен вопрос о применении к депутату Думы ЗАТО Северск меры (мер) воздействия за нарушение правил депутатской этики. Большинством голосов принят проект решения Думы с поправкой ("за" - 18 голосов, "против" - 2 голоса).

Решением Думы ЗАТО Северск от 22 февраля 2022 г. N в отношении депутата Думы ЗАТО Северск Петрова В.И. за нарушение Правил депутатской этики депутатов Думы ЗАТО Северск применены следующие меры воздействия: лишение права слова сроком на 3 месяца (с 22 февраля по 22 мая 2022 г. включительно) на заседаниях Думы ЗАТО Северск, Совета Думы ЗАТО Северск, комитетов, комиссий Думы ЗАТО Северск; информирование избирателей через средства массовой информации о фактах, связанных с нарушением Петровым В.И. Правил депутатской этики.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, исследовав и оценив в порядке статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями норм материального права, приведённых выше пришел к выводу, что при принятии оспариваемого решения соблюден установленный Правилами порядок, решение принято полномочным органом - по результатам голосования депутатов Думы, на основании решения Комиссии Думы по депутатской этике.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность обжалуемого судебного акта согласился с выводами суда первой инстанции.

Соглашаясь с выводами судов о законности оспариваемого решения в части наличия оснований для привлечения административного истца к дисциплинарной ответственности, Судебная коллегия полагает необходимым отметить следующее.

В силу статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1), гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).

Как следует из Правил депутатской этики в случае принятия компетентным органом решения о привлечении депутата к дисциплинарной ответственности данная мера воздействия может быть применена на срок до трех месяцев.

Оспариваемым решением к административному истцу применена мера дисциплинарной ответственности на период 3 месяца, вместе с тем столь длительное ограничение депутата в осуществлении возложенных на него полномочий, как народного представителя, избранного в представительный орган власти группой граждан, должно быть обоснованно. Любая санкция должна быть соразмерна допущенному нарушению и решение о ее применении должно быть мотивировано в указанной части.

Принятое решение о привлечении депутата к дисциплинарной ответственности, в части установления срока лишения депутата права слова на три месяца на заседаниях Думы ЗАТО Северск, Совета Думы ЗАТО Северск, комитетов, комиссий Думы ЗАТО Северск, на длительный период времени ограничивает осуществление административным истцом его депутатских полномочий, как народного представителя и препятствует реализации его прав.

При таких данных оспариваемое решение в указанной части нельзя признать законным, решение суда первой инстанции и апелляционное определение подлежат отмене в части с принятием нового решение об удовлетворении требования в части.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Северского городского суда Томской области от 22 августа 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 11 ноября 2022 года отменить в части.

Принять по административному делу N 2а-934/2022 в этой части новое решение, который административный иск Петрова В.И. удовлетворить.

Решение Думы ЗАТО Северск от 22 февраля 2022 г. N "О применении к депутату Думы ЗАТО Северск меры (мер) воздействия за нарушение Правил депутатской этики" признать незаконным в части установления срока ограничения.

В остальной части судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 1 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи