Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08 февраля 2023 г. по делу N 8а-814/2023[88а-3185/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Черемисина Е.В, Виноградовой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационному представлению Прокуратуры Новосибирской области, поданному через суд первой инстанции 23 декабря 2022 г, на решение Новосибирского областного суда от 29 июня 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2022 г.

по административному делу N 3а-66/2022 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Новосибирской области о признании не действующим в части Закона Новосибирской области от 27 апреля 2010 г. N 493-ОЗ "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг работников образования, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области".

Заслушав доклад судьи Пушкаревой Н.В, объяснения прокурора пятого отдела (апелляционно - кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово, г. Новосибирске, г. Челябинске) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Волковой А.Г, поддержавшей доводы кассационного представления, возражения Буянкиной Ю.А. представляющей интересы Законодательного Собрания Новосибирской области, Поповой С.Н, представляющей интересы Губернатора Новосибирской области, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

27 апреля 2010 года постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 22 апреля 2010 года N 493-ОСД принят Закон Новосибирской области N 493-ОЗ "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг работников образования, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области" (далее также - Закон Новосибирской области N 493-ОЗ).

Статьей 1 указанного Закона (в редакции, действующей на дату обращения в суд с иском) закреплено, что настоящий Закон устанавливает меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (далее - меры социальной поддержки) работникам образования, проживающим и работающим в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области (в редакции Законов Новосибирской области от 5 июня 2013 года N 330-ОЗ, от 6 декабря 2013 года N 379-ОЗ).

Частью 1 статьи 2 Закона Новосибирской области N 493-ОЗ предусмотрено, что действие настоящего Закона распространяется на педагогических работников государственных образовательных организаций Новосибирской области, муниципальных образовательных организаций и частных образовательных организаций, руководителей государственных образовательных организаций Новосибирской области, муниципальных образовательных организаций и частных образовательных организаций и их заместителей, руководителей структурных подразделений государственных образовательных организаций Новосибирской области, муниципальных образовательных организаций и частных образовательных организаций и их заместителей, старших мастеров, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области (далее - работники образования), а также на проживающих совместно с ними членов их семей (в редакции Законов Новосибирской области от 5 июня 2013 года N 330-ОЗ, от 2 октября 2014 года N 465-ОЗ).

Согласно части 3 статьи 2 Закона Новосибирской области N 493-ОЗ (в редакции Закона Новосибирской области от 2 октября 2018 года N 289-ОЗ) право на меры социальной поддержки, предусмотренные данным Законом, сохраняется за гражданами при условии, что на дату возникновения права на страховую (трудовую) пенсию по старости в соответствии с федеральным законодательством по состоянию на 31 декабря 2018 года: они работали в одной из должностей, относящихся к категориям, указанным в части 1 той же статьи; стаж работы в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области в должностях, относящихся к категориям, указанным в части 1 той же статьи, составляет не менее 10 лет; они имели право на предоставление мер социальной поддержки в соответствии с данным Законом; они проживали в сельской местности или поселках городского типа на территории Новосибирской области (часть 3 в редакции Закона Новосибирской области от 31 мая 2016 года N 65-ОЗ).

На дату обращения в суд с административным исковым заявлением и дату рассмотрения административного дела Закон Новосибирской области N 493-ОЗ действовал в редакции Законов Новосибирской области от 31 мая 2016 года N 65-ОЗ и от 02 октября 2018 года N 289-ОЗ.

Первый заместитель прокурора Новосибирской области обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующими положения статей 1, 2 Закона N 493-ОЗ в той мере, в какой содержащиеся в них нормативные положения исключают пенсионеров из числа бывших педагогических работников, которые переехали на постоянное жительство в Новосибирскую область после назначения пенсии на территории другого субъекта Российской Федерации, где они также проживали в сельской местности и в установленном порядке пользовались правом на меры социальной поддержки в соответствии с взаимосвязанными положениями постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности", абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1"Об образовании", части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" из состава лиц, которым предоставляются меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг на территории Новосибирской области.

В обоснование заявленных требований указывает, что предоставление мер социальной поддержки пенсионерам - бывшим педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, было урегулировано Постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности". Впоследствии указанные меры также нашли свое закрепление в положениях абзаца 3 пункта 5 стать 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" и части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (с учетом передачи с 11 января 2011 года вопросов об установлении размера, условия и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, в ведение субъектов Российской Федерации).

Поскольку оспариваемые положения Закона Новосибирской области N 493-ОЗ наделяют правом на получение мер социальной поддержки только тех пенсионеров, которые проживают и имеют стаж работы в сельских местностях на территории Новосибирской области, прокурор усматривает их противоречие положениям части 8 статьи 47 действующего в настоящее время Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", предоставляющих аналогичные меры социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), но не содержащих при этом норм, препятствующих реализации предоставленного указанным лицам права на льготы на всей территории Российской Федерации, и по своему смыслу не предполагают возможности введения подобного рода ограничительных условий.

Решением Новосибирского областного суда от 29 июня 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2022 года в удовлетворении административных исковых требований первого заместителя прокурора Новосибирской области отказано.

В кассационном представлении прокурор Новосибирской области ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов, просит, не передавая административное дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, указывая на нарушение судами норм материального и процессуального права. Выражает несогласие с выводом суда об отсутствии противоречия между оспариваемыми нормативными положениями и актами, имеющими большую юридическую силу. Отмечает, как положения ранее действующего абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", так и положения действующей в настоящее время части 8 статьи 47 Федерального закона 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в их взаимосвязи с положениями статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не наделяют субъект Российской Федерации правом снижать объем полагающихся педагогическим работникам мер социальной поддержки по оплате жилья, отопления и освещения, равно как и ограничивать круг педагогических работников, пользующихся правом на получение таких мер по сравнению с тем, который установлен действующими на федеральном уровне нормативными правовыми актами.

Относительно доводов кассационного представления Законодательным Собранием Новосибирской области, Губернатором Новосибирской области принесены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит, что при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций нарушений норм материального и процессуального права, регулирующих возникшие правоотношения, не допущено.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями пункта "ж" части 1, частей 2 и 5 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункта 2 части 1 статьи 36 Устава Новосибирской области, статьи 38, пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (в редакции до 2004 года), Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ), Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", пункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", части 1 статьи 9 Закона Новосибирской области N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области", пришел к выводу, что Закон Новосибирской области N 493-ОЗ принят во исполнение предписаний, установленных федеральным законодательством о размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений. Процедура принятия, требований к форме, порядок опубликования соблюдены, и по этим основаниям закон не оспаривался.

Проверяя соответствие оспариваемого регионального закона нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции, проанализировав преамбулу, а также абзац третьи части 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ, отметив, что федеральный законодатель перешел к новой системе правового регулирования по вопросам социальной поддержки работающих в сельской местности педагогических работников на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, пришел к выводу, что законодатель Новосибирской области принял оспариваемый закон в целях реализации гарантированного права на компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения исключительно для педагогических работников.

Данный закон не только установилдля данной категории работников, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области, меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в виде денежной выплаты, включающей плату за пользование жилым помещением (плату за наем), плату за содержание и ремонт жилого помещения и плату за коммунальные услуги по электроснабжению, холодному и горячему водоснабжению, водоотведению, газоснабжению, отоплению (теплоснабжению), но и предусмотрел сохранение права на эти меры социальной поддержки за ушедшими на пенсию педагогическими работниками, которые проработали в сельской местности, поселках городского типа не менее 10 лет и проживают там же (статья 1, части 1 и 3 статьи 2 и статья 3 в первоначальной редакции), фактически расширив содержание мер социальной поддержки, предоставляемых пенсионерам из числа работников образования, проживающим в сельской местности, поселках городского типа и уволившимся из образовательных организаций (в частности, за счет включения в состав подлежащих компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг платы за иные, помимо отопления и освещения, виды коммунальных услуг), и уточнив круг получателей соответствующих мер социальной поддержки, отнеся к таковым лишь лиц, имеющих право на страховую (трудовую) пенсию по старости. Такое правовое регулирование не только учитывало целевое назначение данных мер, направленных в первую очередь на стимулирование заинтересованности работников образования в выборе в качестве места работы именно сельской местности (поселков городского типа) и на сохранение там квалифицированных педагогических кадров, но и было призвано обеспечить прежний уровень социальной поддержки названной категории граждан после оставления ими работы в образовательных организациях и выхода на пенсию по старости, с тем чтобы не допустить существенного ухудшения условий их жизни.

Поскольку оспариваемые нормативные положения представляют собой дополнительные меры социальной поддержки, правовое регулирование которых на федеральном уровне в рамках новой системы мер социальной защиты отсутствует, законодатель Новосибирской области, действуя в пределах предоставленных ему дискреционных полномочий, был вправе самостоятельно определять виды, объемы и условия предоставления компенсационных выплат педагогическим работникам, вышедшим на пенсию и проживающим в сельской местности на территории Новосибирской области. Полномочий по установлению льгот и компенсационных выплат в отношении педагогических работников, проживающих в сельской местности на территории иных субъектов Российской Федерации, у законодателя Новосибирской области в силу федеральных законоположений не имеется. Кроме этого, судом указано, что оспариваемый региональный закон не должен содержать сведений о возможности применения предшествующих его принятию законодательных актов в отношении бывших педагогических работников, вышедших на пенсию и переехавших на жительство в Новосибирскую область с территорий иных субъектов Российской Федерации, учитывая, что на федеральном уровне такая обязанность для региональных законодателей установлена не была, в том числе положениями Федерального закона N 122-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность обжалуемого судебного акта в апелляционном порядке, согласился с выводами суда первой инстанции, указывая на то, что они основаны на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие отношения, соответствуют фактическим обстоятельствам, подтверждающим соблюдение процедуры принятия Закона Новосибирской области 493-ОЗ.

Судебная коллегия полагает выводы судов правильными, доводы кассационного представления не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, основаны на неверной оценке административным истцом обстоятельств дела.

Доводы кассационного представления о необоснованном снижении уровня социальных гарантий в отношении педагогических работников, вышедших на пенсию и прибывших на постоянное проживание в Новосибирскую область из иного субъекта Российской Федерации, где такая льгота ранее была предоставлена, являлись предметом оценки судов, обоснованно отклонены, поскольку оспариваемый нормативный акт устанавливает порядок и условия предоставления льгот для педагогических работников право на которую возникло при осуществлении трудовой педагогической деятельности на территории Новосибирской области, иные правоотношения оспариваемый закон не регулирует. При этом правоприменение данного закона в отношении категории лиц в интересах которых прокурор обратился в суд с настоящим иском не свидетельствует о наличии предусмотренных законом оснований для признания нормативного правового акта недействующим, поскольку оценка наличия оснований для сохранения ранее предоставленной льготы в отношении конкретного лица при изменении места жительства осуществляется компетентным органом, в случае несогласия с действиями которого защита прав гражданина осуществляется в судебном порядке в исковом производстве.

Вопреки утверждению прокурора выводы судов о соответствии Закона Новосибирской области 493-ОЗ нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу правильные, нормам материального права, регулирующим возникшие правоотношения не противоречат. Указание на необоснованное снижение уровня предоставленных федеральным законодательством социальных гарантий ошибочно, поскольку в рамках возникших правоотношений в рамках предоставленных ему полномочий законодатель субъекта Российской Федерации определилпорядок и объем дополнительных мер социальной поддержки для конкретной категории педагогических работников.

При таких обстоятельствах, Судебная коллегия Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что судами первой и апелляционной инстанций правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы судов по существу заявленных требований установленным обстоятельствам соответствуют, не допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан, основания для отмены судебных актов в кассационном порядке в пределах доводов кассационного представления отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Новосибирского областного суда от 29 июня 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2022 г. оставить без изменения, кассационное представление - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 февраля 2023 года.

Председательствующий

Судьи