Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 01 февраля 2023 г. по делу N 66а-5/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сиротиной Е.С, судей Брянцевой Н.В. и Печуриной Ю.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Козловской Л.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 05OS0000-01-2021-000278-21 (N 3а-54/2022) по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Дагестан Сайпулаева Марата Абдулатиповича в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Республики Дагестан от 4 мая 2021 г. N 102 "Об организации взаимодействия между органами исполнительной власти Республики Дагестан и Координационным центром Правительства Российской Федерации"

по апелляционному представлению заместителя прокурора Республики Дагестан Сайпулаева Марата Абдулатиповича на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 14 февраля 2022 г. об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Сиротиной Е.С, объяснения представителя административного истца прокурора Екимцова М.Н, представителя Правительства Республики Дагестан Джалилова Н.Г, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Республики Дагестан от 4 мая 2021 г. N 102 "Об организации взаимодействия между органами исполнительной власти Республики Дагестан и Координационным центром Правительства Российской Федерации" (далее - постановление Правительства Республики Дагестан от 4 мая 2021 г. N 102) утвержден Порядок взаимодействия между органами исполнительной власти Республики Дагестан и Координационным центром Правительства Российской Федерации при выполнении задач, координируемых Координационным центром Правительства Российской Федерации (далее - Порядок).

Нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале правовой информации Республики Дагестан http://pravo.e-dag.ru 5 мая 2021 г, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 11 мая 2021 г, в периодическом печатном издании "Собрание законодательства Республики Дагестан" 14 мая 2021 г. N 9.

Подпунктом "а" пункта 7 Порядка предусмотрено, что органы исполнительной власти Республики Дагестан в целях решения задач и осуществления функций Координационного центра могут формировать рабочие группы, состоящие из членов Правительства Республики Дагестан, уполномоченных представителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по Республике Дагестан и иных органов и организаций.

Заместитель прокурора Республики Дагестан Сайпулаев М.А. обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов Российской Федерации, с учетом уточнения, о признании недействующим подпункта "а" пункта 7 Порядка в связи с наличием в нем закрепленной за органами исполнительной власти Республики Дагестан возможности формировать рабочие группы, состоящие, в том числе, из уполномоченных представителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и иных органов и организаций.

В обоснование исковых требований указано на противоречие данной нормы в части включения в рабочие группы уполномоченных представителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти требованиям статьи 12 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", согласно которой только Правительство Российской Федерации осуществляет полномочия по осуществлению руководства деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, по установлению порядка создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, оспариваемая норма в части включения в рабочие группы представителей иных органов и организаций допускает возможность неоднозначного толкования круга субъектов, на которых она распространяет свое действие; не отвечает критериям формальной определенности, ясности и точности юридических норм, соблюдение которых обязательно всеми субъектами нормотворческой деятельности; содержащаяся в данной норме широта дискреционных полномочий органов исполнительной власти по Республике Дагестан по определению круга субъектов, на которые эта норма распространяет свое действие, является коррупциогенным фактором.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 14 февраля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционном представлении заместитель прокурора Республики Дагестан Сайпулаев М.А. просит об отмене решения суда как постановленного с нарушением норм материального права, принятии по административному делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований, ссылается на не соответствие оспариваемой нормы действующему законодательству, на превышение полномочий Правительством Республики Дагестан при принятии оспариваемой нормы о взаимодействии органов исполнительной власти Республики Дагестан и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, подлежащей принятию высшим должностным лицом субъекта - Главой Республики Дагестан.

Правительством Республики Дагестан представлены возражения на апелляционное представление.

В судебном заседании апелляционной инстанции прокурор Екимцов М.Н. поддержал апелляционное представление, просил отменить решение суда, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Представитель Правительства Республики Дагестан Джалилов Н.Г. возражал против удовлетворения апелляционного представления, ссылаясь на законность решения суда.

Иные участвующие в рассмотрении административного дела лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещены о рассмотрении дела своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав прокурора Екимцова М.Н. и представителя Правительства Республики Дагестан Джалилова Н.Г, изучив доводы апелляционного представления, возражений, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта и признает решение суда постановленным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

В соответствии с требованиями статей 53, 59, 79 Закона Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. N 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан", статьи 21 Закона Республики Дагестан от 7 июня 2006 г. N 33 "О Правительстве Республики Дагестан", пункта 1 Правил подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Дагестан, их государственной регистрации, опубликования и вступления в силу, утвержденных Указом Президента Республики Дагестан от 9 августа 2007 г. N 110, пунктом 3 Регламента Правительства Республики Дагестан, утвержденного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 30 марта 2009 г. N 87, оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Проверяя соответствие содержания Порядка в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для признания оспариваемого акта недействующим.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции с выводами суда первой инстанции соглашается по следующим основаниям.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Постановление Правительства Республики Дагестан от 4 мая 2021 г. N 102 "Об организации взаимодействия между органами исполнительной власти Республики Дагестан и Координационным центром Правительства Российской Федерации" принято во исполнение пунктов 5 и 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2021 г. N 171 "О Координационном центре Правительства Российской Федерации", в целях повышения оперативности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти Республики Дагестан с Координационным центром Правительства Российской Федерации, согласно которому органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано организовать необходимое взаимодействие с Координационным центром Правительства Российской Федерации, включая издание необходимых правовых актов не позднее 31 марта 2021 г, и обеспечить передачу данных и интеграцию с информационными системами Координационного центра Правительства Российской Федерации информационных систем органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащих информацию и данные, необходимые в рамках исполнения задач Координационного центра Правительства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Координационном центре Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2021 г. N 171, Координационный центр Правительства Российской Федерации (далее - Координационный центр) является постоянно действующим органом при Правительстве Российской Федерации, образованным в целях обеспечения оперативных и согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций при разрешении инцидентов (штатных и нештатных ситуаций), проработки приоритетных задач Правительства Российской Федерации и выполнения выделенных проектов.

Инцидент (штатная или нештатная ситуация) - ситуация, возникающая в рамках деятельности органов государственной власти, требующая по указанию Председателя Правительства Российской Федерации или заместителей Председателя Правительства Российской Федерации немедленного реагирования и оперативного разрешения.

Приоритетные задачи Правительства Российской Федерации - задачи, возникающие в рамках деятельности Правительства Российской Федерации, требующие по решению Председателя Правительства Российской Федерации или заместителей Председателя Правительства Российской Федерации оперативной проработки и принятия решения о реализации в проектном формате.

Выделенный проект - комплекс взаимосвязанных и координируемых мероприятий, направленных на реализацию приоритетной задачи Правительства Российской Федерации, осуществляемый в условиях временных и ресурсных ограничений (пункт 6 указанного Положения).

Основными задачами Координационного центра являются: обеспечение немедленного реагирования и оперативного разрешения инцидентов в Российской Федерации, требующих координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций; выработка предложений по стратегическим целям и механизмам реализации приоритетных задач Правительства Российской Федерации в соответствии с национальными целями развития Российской Федерации; управление реализацией приоритетных задач Правительства Российской Федерации в форме выделенных проектов в рамках необходимого взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 7 указанного Положения).

Координационный центр с целью выполнения возложенных на него задач осуществляет следующие функции: координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции Координационного центра; осуществляет накопление и систематизацию опыта управления приоритетными задачами, выделенными проектами и инцидентами (пункт 9 указанного Положения).

В силу пункта 11 данного Положения по решению Координационного центра в целях решения и осуществления задач и функций Координационного центра могут формироваться рабочие группы Координационного центра, состоящие из числа членов Правительства Российской Федерации, членов Координационного центра, уполномоченных представителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных органов и организаций.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о необоснованности заявленных прокурором административных исковых требований.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77 Конституции Российской Федерации).

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы; по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (статья 78 Конституции Российской Федерации).

Согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции на момент принятия спорного постановления (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Согласно части 6 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации.

В силу пунктов "в" и "д.1" пункта 7 статьи 18 указанного закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

В силу статьи 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии (статья 21 указанного закона).

Согласно статье 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Статьей 8 Конституции Республики Дагестан, принятой Конституционным Собранием 10 июля 2003 г. (далее - Конституция), предусмотрено, что государственную власть в республике осуществляют Глава Республики Дагестан, Народное Собрание Республики Дагестан, Правительство Республики Дагестан, суды Республики Дагестан. Система органов государственной власти республики устанавливается Конституцией в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом.

Глава Республики Дагестан является высшим должностным лицом Республики Дагестан, возглавляет исполнительную власть Республики Дагестан, проводит политику, направленную на обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Дагестан, законов Республики Дагестан, законности и правопорядка (статья 75 Конституции).

В силу статьи 78 Конституции Глава Республики Дагестан, в том числе, назначает с согласия Народного Собрания Республики Дагестан Председателя Правительства Республики Дагестан; формирует Правительство Республики Дагестан и осуществляет руководство его деятельностью; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Республики Дагестан; принимает решение об отставке Правительства Республики Дагестан, членов Правительства Республики Дагестан; обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти Республики Дагестан с иными органами государственной власти Республики Дагестан и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти Республики Дагестан с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями (статья 78 Конституции).

Глава Республики Дагестан вправе отменять решения органов исполнительной власти Республики Дагестан, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Республики Дагестан и законам Республики Дагестан (статья 81 Конституции).

Согласно статье 84 Конституции Правительство Республики Дагестан является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Дагестан, формируется Главой Республики Дагестан в составе Председателя Правительства Республики Дагестан, заместителей Председателя Правительства Республики Дагестан и министров Республики Дагестан, слагает свои полномочия перед вновь избранным Главой Республики Дагестан и по его поручению продолжает выполнять свои функции до сформирования нового Правительства Республики Дагестан.

Председатель Правительства Республики Дагестан назначается Главой Республики Дагестан с согласия Народного Собрания Республики Дагестан (статья 85 Конституции).

Правительство Республики Дагестан ответственно перед Главой Республики Дагестан (статья 87 Конституции).

В соответствии со статьей 88 Конституции Правительство Республики Дагестан, в том числе, обеспечивает проведение государственной политики по экономическому и социально-культурному развитию Республики Дагестан; осуществляет меры по развитию науки, образования, культуры, рациональному использованию и охране природных ресурсов; осуществляет управление и распоряжение республиканской собственностью, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление Республики Дагестан в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью; формирует иные органы исполнительной власти Республики Дагестан. Порядок деятельности Правительства Республики Дагестан определяется законом Республики Дагестан.

Согласно статье 89 Конституции Председатель Правительства Республики Дагестан, в том числе, возглавляет Правительство Республики Дагестан; определяет основные направления деятельности Правительства Республики Дагестан и организует его работу; обеспечивает взаимодействие Правительства Республики Дагестан с другими органами государственной власти, органами исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов и субъектов (административно-территориальных образований) других государств при осуществлении внешнеэкономических связей, а также с органами местного самоуправления; подписывает постановления и распоряжения Правительства Республики Дагестан; осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Республики Дагестан и законами Республики Дагестан.

Правительство Республики Дагестан издает постановления и распоряжения, контролирует их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства Республики Дагестан не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Дагестан, законам Республики Дагестан и указам Главы Республики Дагестан (статья 90 Конституции).

Статьей 4 Закона Республики Дагестан от 9 июля 2010 г. N 44 "О системе исполнительных органов государственной власти Республики Дагестан", действовавшего на момент спорных правоотношений, в систему исполнительных органов государственной власти Республики Дагестан входят Глава Республики Дагестан, Правительство Республики Дагестан, министерства, комитеты, агентства, службы, государственные инспекции, управления Правительства и иные исполнительные органы государственной власти Республики Дагестан.

В силу статьи 1 Закона Республики Дагестан от 7 июня 2006 г. N 33 "О Правительстве Республики Дагестан" (далее - Закон о Правительстве) Правительство Республики Дагестан является постоянно действующим высшим исполнительным коллегиальным органом государственной власти Республики Дагестан, обеспечивающим согласованную деятельность органов исполнительной власти Республики Дагестан; самостоятельно решает вопросы государственного управления, отнесенные к его ведению; обладает правами юридического лица.

Правительство Республики Дагестан в пределах своих полномочий обеспечивает исполнение на территории республики Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Дагестан, законов Республики Дагестан, указов и распоряжений Президента Республики Дагестан и Главы Республики Дагестан, а также договоров и соглашений, заключенных от имени Республики Дагестан, осуществляет систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти Республики Дагестан, принимает меры по устранению нарушений законодательства (статья 4 Закона о Правительстве).

Правительство Республики Дагестан состоит из членов Правительства Республики Дагестан - Председателя Правительства Республики Дагестан, заместителей Председателя Правительства Республики Дагестан, министров Республики Дагестан (статья 5 Закона о Правительстве).

Председатель Правительства назначается и освобождается от должности Главой Республики Дагестан с согласия Народного Собрания Республики Дагестан в порядке, установленном Конституцией Республики Дагестан. Освобождение от должности Председателя Правительства Республики Дагестан одновременно влечет за собой отставку Правительства Республики Дагестан (статья 6 Закона о Правительстве).

Правительство Республики Дагестан руководит работой министерств и иных органов исполнительной власти Республики Дагестан, координирует и контролирует их деятельность; в случае необходимости по вопросам своей компетенции вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные и иные органы (статья 11 Закона о Правительстве).

Правительство Республики Дагестан осуществляет, в том числе, регулирование в социально-экономической сфере; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий, катастроф, уменьшению их опасности и организует ликвидацию их последствий; осуществляет полномочия, переданные ему федеральными органами исполнительной власти; обеспечивает в пределах своих полномочий проведение единой финансовой, кредитной, налоговой политики.

Правительство Республики Дагестан вправе организовывать совместно с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти других субъектов Российской Федерации различные фонды для финансирования межреспубликанских научно-технических, экономических, социальных, природоохранных и других программ и работ по предотвращению и ликвидации последствий стихийных бедствий, катастроф и аварий.

Правительство Республики Дагестан участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества, государства; осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью; принимает меры в пределах своей компетенции по обеспечению безопасности Республики Дагестан, осуществляет руководство гражданской обороной Республики Дагестан (статьи 12, 14, 17, 18 Закона о Правительстве).

Особенности деятельности Правительства Республики Дагестан при введении режима военного или чрезвычайного положения определяются федеральными законами (статья 20 Закона о Правительстве).

Правительство Республики Дагестан издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Постановления и распоряжения Правительства Республики Дагестан подписываются Председателем Правительства Республики Дагестан или лицом, исполняющим обязанности Председателя Правительства Республики Дагестан. Постановления и распоряжения Правительства Республики Дагестан вступают в силу со дня их подписания и могут быть отменены или приостановлены Главой Республики Дагестан, а также обжалованы в суд (статья 21 Закона о Правительстве).

Глава Республики Дагестан руководит деятельностью Правительства Республики Дагестан, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Республики Дагестан и других органов государственной власти Республики Дагестан. Глава Республики Дагестан утверждает программу деятельности Правительства Республики Дагестан, принимает меры для самостоятельного и эффективного осуществления им своих полномочий (статья 22 Закона о Правительстве).

В предусмотренных законом случаях Председатель Правительства временно исполняет обязанности Главы Республики (статья 24 Закона о Правительстве).

Правительство Республики Дагестан взаимодействует и сотрудничает по предметам совместного ведения с федеральными органами исполнительной власти на основе законов и заключенных договоров и соглашений, участвует в выработке ими основ законодательства, государственной, социально-экономической политики, порядка взаимоотношений и разрешения споров и конфликтов, решении других вопросов; вносит в федеральные органы исполнительной власти предложения по вопросам их ведения и затрагивающим интересы Республики Дагестан, участвует в их рассмотрении; рассматривает внесенные федеральными органами исполнительной власти предложения и о результатах сообщает им; взаимодействует с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти; принимает совместные решения с федеральными органами исполнительной власти; взаимодействует с органами местного самоуправления; обеспечивает соблюдение органами исполнительной власти Республики Дагестан прав органов местного самоуправления, способствует взаимодействию указанных органов (статьи 32, 33 Закона о Правительстве).

Председатель Правительства возглавляет Правительство Республики Дагестан, определяет его основные направления деятельности, организует его работу; представляет Правительство в Республике Дагестан и за ее пределами; организует деятельность Правительства Республики Дагестан; представляет Главе Республики отчет о выполнении программы деятельности Правительства; в предусмотренных законом случаях временно исполняет обязанности Главы Республики Дагестан, систематически информирует его о деятельности Правительства Республики Дагестан; обеспечивает взаимодействие Правительства Республики Дагестан с другими органами государственной власти Республики Дагестан, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти других субъектов Российской Федерации, а также с органами местного самоуправления; подписывает постановления и распоряжения Правительства Республики Дагестан, его Президиума.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, устанавливающий общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Пунктом 5.3 указанного регламента предусмотрено, что территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства и соответствующего федерального органа исполнительной власти. Территориальные органы в пределах своих полномочий также осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Пунктом 5.8. данного регламента определено, что полномочия территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, и руководителей указанных территориальных органов определяются соответствующим федеральным министром. Полномочия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, и руководителей указанных территориальных органов определяются руководителями этих федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии со статьей 77 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 725 утверждено Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (далее - Положение), согласно пункту 2 которого допускается взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами по вопросам обеспечения конституционных прав граждан; социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также совместного выполнения задач, вытекающих из установленных законодательством Российской Федерации полномочий органов исполнительной власти, реализации федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или реализация федеральными органами исполнительной власти части полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, переданных в соответствии с указанными соглашениями; управления государственным федеральным имуществом; по иным вопросам, требующим учета мнений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В целях организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов высшие должностные лица субъектов Российской Федерации могут проводить не только совещания, но и создавать консультативно-совещательные и (или) координационные органы, поскольку в соответствии с пунктом 4 Положения, взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться также в формах планирования и реализации совместных мероприятий; подготовки предложений по совершенствованию законодательства; обмена информацией и в иных формах, не указанных в данном Положении.

Федеральное законодательство предоставляет высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочия по организации взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти, причем формы их взаимодействия могут быть различными, в том числе, создание рабочих групп.

Руководители территориальных органов в случае приглашения могут принимать участие (направлять уполномоченных ими лиц) в совещаниях, проводимых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также в работе консультативно-совещательных и (или) координационных органов, создаваемых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), коллегий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в заседаниях комиссий и рабочих групп, образованных этими органами. Разногласия между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия и координации их деятельности разрешаются руководителем федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится территориальный орган, либо путем проведения согласительных процедур (пункты 10 - 11 Положения).

Таким образом, вопрос о непосредственном участии представителей органов разрешается в предусмотренном законом порядке.

Вопреки доводам административного истца, в целях организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов действующим законодательством предусмотрена возможность создания органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации коллегий, комиссий и рабочих групп, участие в которых могут принимать руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти или уполномоченные ими лица (представители).

Доводы административного истца о том, что оспариваемая норма предполагает безальтернативное и одностороннее включение представителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в рабочие группы без формулировки "по согласованию" суд первой инстанции обоснованно расценил как ошибочные.

Административным ответчиком не принято новое правовое регулирование, не урегулирован вопрос, связанный с полномочиями и деятельностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Предусматривая возможность формирования органами исполнительной власти Республики Дагестан в целях решения задач и осуществления функций Координационного центра рабочих групп, оспариваемая норма лишь закрепляет возможность включения в рабочие группы уполномоченных представителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, не возлагая при этом никаких обязанностей, в том числе обязанности руководителей территориальных органов направить своих представителей для принятия участия в рабочих группах.

Оспариваемое постановление не содержит каких-либо норм, определяющих правовой статус территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Предмет его правового регулирования имеет целевую направленность, касается организации и функционирования деятельности координационного органа, для обеспечения согласованных действий заинтересованных в этом органов исполнительной власти республики, органов местного самоуправления области, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Исходя из совокупности вышеуказанных правовых норм, а также преемственности правового регулирования, отраженного в пункте 5 статьи 32 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе непосредственно возглавить высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации или учредить должность председателя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, Председатель Правительства Республики Дагестан возглавляет высший исполнительный орган Республики Дагестан - Правительство Республики Дагестан, определяя основные направления его деятельности, обеспечивая координацию деятельности органов исполнительной власти Республики Дагестан с иными органами государственной власти Республики Дагестан и в соответствии с законодательством Российской Федерации, организовывая взаимодействие органов исполнительной власти Республики Дагестан с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями; обеспечивая взаимодействие Правительства Республики Дагестан с другими органами государственной власти Республики Дагестан, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти других субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организует работу Правительства Республики Дагестан, которое, в том числе, обеспечивает исполнение распоряжений Главы Республики Дагестан, а также вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные и иные органы.

Учитывая, что Правительство Республики Дагестан обеспечивает исполнение распоряжений Главы республики, взаимодействует и сотрудничает с федеральными органами власти, оспариваемый нормативный правовой акт Правительства Республики Дагестан - подписанное Председателем Правительства Республики Дагестан Амирхановым А.Г. постановление Правительства Республики Дагестан от 4 мая 2021 г. N 102 "Об организации взаимодействия между органами исполнительной власти Республики Дагестан и Координационным центром Правительства Российской Федерации", которым утверждена оспариваемая прокурором форма взаимодействия государственных органов, принято в соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства.

Принятием высшим исполнительным органом власти субъекта оспариваемой нормы особенная устойчивая политико-правовая связь высшего должностного лица Республики Дагестан непосредственно с государством не нарушена.

Согласно письменной позиции Главы Республики Дагестан оспариваемое постановление принято во исполнение организации взаимодействия с Координационным центром, не противоречит законодательству, высшим должностным лицом Республики Дагестан не отменялось.

Судебная коллегия принимает во внимание, что формирование органами исполнительной власти Республики Дагестан рабочих групп направлено на осуществление взаимодействия региональных органов исполнительной власти с Координационным центром Правительства Российской Федерации в целях обеспечения немедленного реагирования и оперативного разрешения инцидентов, возникающих в рамках деятельности органов государственной власти и требующих координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций, а также обеспечения оперативных и согласованных действий органов и организаций при проработке приоритетных задач Правительства Российской Федерации, выполнении выделенных проектов.

Судебная коллегия находит правильными выводы суда первой инстанции об отсутствии в оспариваемой норме коррупциогенного фактора, обусловленного возможностью включения в состав рабочих групп уполномоченных представителей иных органов и организаций.

Проект оспариваемого нормативного правового акта, подготовленный Министерством экономики и территориального развития Республики Дагестан, прошел необходимые согласования; по результатам проведения Управлением Министерства юстиции по Республике Дагестан правовой и антикоррупционной экспертизы противоречий оспариваемого нормативного правового акта требованиям федерального законодательства и коррупциогенных факторов не выявлено, что подтверждается экспертными заключениями от 2 апреля 2021 г.

Непосредственно пунктом 11 Положения о Координационном центре Правительства Российской Федерации предусмотрено формирование рабочих групп Координационного центра, состоящих, в том числе, из уполномоченных представителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов и организаций.

Исходя из закрепленных на федеральном уровне - в Постановлении Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2021 г. N 171 "О Координационном центре Правительства Российской Федерации" вышеуказанных правовых норм, региональным законодателем в постановление Правительства Республики Дагестан от 4 мая 2021 г. N 102 включено оспариваемое прокурором правовое регулирование.

Следовательно норма о возможности включения в рабочие группы таких представителей в Республике Дагестан в случае возникновения в данном субъекте Российской Федерации ситуации в рамках деятельности органов государственной власти, требующей по указанию Председателя Правительства Российской Федерации немедленного реагирования и оперативного разрешения, а также в целях проработки приоритетных задач Правительства Российской Федерации, выполнения выделенных проектов, не противоречит действующему законодательству.

Данное правовое регулирование не допускает возможность неоднозначного толкования правовой нормы, отвечает требованиям формальной определенности, ясности и точности юридических норм, не предоставляет органам исполнительной власти Республики Дагестан необоснованных дискреционных полномочий при определении круга субъектов, на которые эта норма распространяет свое действие.

Учитывая цели, во исполнение которых образован Координационный центр, необходимость проработки приоритетных задач Правительства Российской Федерации, выполнения выделенных проектов, а также неоднозначность и неконкретность возможных штатных и нештатных ситуаций, требующих по указанию Председателя Правительства Российской Федерации немедленного реагирования и оперативного разрешения путем обеспечения взаимодействия - оперативных, согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов и организаций, возможность включения в состав рабочих групп уполномоченных представителей иных органов и организаций, имеющих отношение к оперативному разрешению вопросов, не свидетельствует о не соответствии оспариваемой нормы требованиям формальной определенности и ясности, о наличии коррупциогенного фактора.

Обеспечение законности в сфере деятельности Координационного Центра является обязанностью не только органов исполнительной власти Республики Дагестан, но и многих других федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций.

Оспариваемая норма закрепляет полномочие органа, имеющего межведомственную направленность, принята с целью координации работы в пределах компетенции субъекта Российской Федерации - Республики Дагестан в области регулирования организации взаимодействия указанных органов.

Оспариваемый акт издан в целях повышения эффективности управления процессами координирования действий на территории Республики Дагестан, обеспечения взаимодействия заинтересованных органов исполнительной власти по реализации единой государственной политики.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 14 февраля 2022 г. оставить без изменения, апелляционное представление заместителя прокурора Республики Дагестан Сайпулаева Марата Абдулатиповича - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное апелляционное определение составлено 8 февраля 2023 г.

Председательствующий

Судьи