Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 09 февраля 2023 г. по делу N 66а-109/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Вдовиченко С.В, судей Головкиной Л.А, Семеновой И.А, при секретаре Родионовой Е.А, с участием прокурора Курышкиной О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-532/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Центр клиентских услуг" о признании не действующим в части нормативного правового акта, по апелляционной жалобе администрации Артемовского городского округа на решение Свердловского областного суда от 28 сентября 2022 года, которым административный иск общества с ограниченной ответственностью "Центр клиентских услуг" удовлетворен частично.

Заслушав доклад судьи Вдовиченко С.В, заключение прокурора Курышкиной О.А, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Думы Артемовского городского округа от 27 декабря 2012 года N226 (далее - Решение N226) утвержден Генеральный план Артемовского городского округа (далее - Генеральный план).

Решением Думы Артемовского городского округа от 26 октября 2017 года N254 внесены изменения в Генеральный план (далее - Решение N254).

Общество с ограниченной ответственностью "Центр клиентских услуг" (далее - ООО "ЦКУ", Общество) обратилось в Свердловский областной суд с административным иском, в котором указало, что является оператором по размещению твердых коммунальных отходов (ТКО) в Артемовском городском округе и использует с 24 мая 2010 года для осуществления деятельности по размещению твердых коммунальных отходов полигон твердых бытовых отходов (далее - ТБО), имеющий регистрационный номер ГРОРО: 66:00185-З-00164-2701105 (включен в государственный реестр объектов размещения отходов Приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 27 февраля 2015 года N164).

Полигон расположен на земельном участке примерно в 2, 5 км по направлению на северо-запад от ориентира пос.Буланаш, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Свердловская обл, Артемовский район, пос.Буланаш, кадастровый номер 66:02:1703018:31, с соблюдением правового режима земли (категория земель: земли промышленности и иного специального назначения, с разрешенным использованием под объект специального назначения: полигон твердых бытовых отходов).

Лицензируемый вид деятельности по сбору, транспортированию, обработке, обезвреживанию, утилизации и размещению отходов I-IV класса опасности Общество осуществляет на полигоне ТБО на основании лицензии, выданной Федеральной службой по надзору в сфере природопользования 26 июля 2016 года бессрочно.

Земельный участок, на котором расположен Полигон ТБО с 1995 года, является единственным объектом захоронения отходов на территории Артемовского городского округа и относится к объектам местного значения.

16 декабря 2020 года ООО "ЦКУ" обратилось к главе Артемовского городского округа с заявлением о заключении договора аренды земельного участка без проведения торгов на основании пункта 4 части 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ, в удовлетворении заявления письмом N9206/18 от 29 декабря 2020 года отказано, поскольку земельный участок не отнесен к объектам местного значения Генеральным планом.

С целью защиты своих законных интересов и прав на заключение договора аренды без проведения торгов, Общество обратилось с заявлением в Арбитражный суд Свердловской области.

В рамках дела NА60-7201/2021 постановлением Арбитражного суда Уральского округа NВ09-8743/21 от 14 декабря 2021 года решение Арбитражного суда Свердловской области от 11 июня 2021 года и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда N17АП-9682/2021-ГК от 07 сентября 2021 года были отменены с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области для установления юридически значимых обстоятельств: отнесен ли полигон ТБО к объектам местного значения в установленном законом порядке и предусмотрено ли размещение указанного объекта соответствующими документами территориального планирования Артемовского городского округа.

Поскольку в Решении N226 отсутствуют сведения об отнесении отображенного на графических материалах объекта захоронения отходов к объекту местного значения, что в свою очередь явилось причиной для отказа в заключении договора аренды земельного участка без проведения торгов, Общество просит признать недействующим со дня принятия Генеральный план, утвержденный Решением N226 (в действующей редакции) в части отсутствия объекта размещения отходов (пос.Буланаш) или указания о нем недостоверной информации в графической и текстовой частях нормативно-правового акта:

на карте "Генеральный план Артемовского городского округа" (Приложение 3.1) - в части не соответствующего законодательству наименования: "Свалка твердых бытовых отходов" наименованию: "Объект размещения отходов";

на карте "Схема с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства" (Приложение 3.7) - в части не соответствующего законодательству наименования: "Свалка твердых бытовых отходов" наименованию: "Объект размещения отходов" и отсутствия объекта размещения отходов (пос.Буланаш) на схеме, в части отсутствия карты, отображающей местоположение существующих и строящихся объектов местного значения с отображением местоположения объекта размещения отходов (пос.Буланаш);

в Положении о территориальном планировании (страница 40, таблица 7, строка 2) - в части не соответствующего законодательству наименования: "Свалка твердых бытовых отходов" наименованию: "Объект размещения отходов", в части включения объекта размещения отходов (пос.Буланаш") в графу: "Наименование ликвидируемого объекта", в части отсутствия в таблице графы: "Наименование существующих/строящихся объектов" и сведений о включении в эту графу объекта размещения отходов (пос. Буланаш);

в Материалах по обоснованию проекта, том II (страница 100, таблица 26, строка 1) в части не соответствующего законодательству наименования: "Свалка твёрдых бытовых отходов" наименованию: "Объект размещения отходов" и недостоверной информации об объеме накопленных отходов в графе: "Объем накопленных отходов" - 500, 0 тыс. куб.м (115, 0 тыс. тонн);

в Материалах по обоснованию проекта, том II (страница 143, таблица 38, строка 2) в части не соответствующего законодательству наименования: "Свалка твердых бытовых отходов" наименованию: "Объект размещения отходов", в части включения объекта размещения отходов (пос.Буланаш") в графу: "Наименование ликвидируемого объекта", в части отсутствия графы: "Наименование существующих/строящихся объектов" и сведений о включении в эту графу объекта размещения отходов (пос.Буланаш), в части отсутствия в текстовой части перечня объектов местного значения и включения объекта размещения отходов (пос.Буланаш") в такой перечень.

Решением Свердловского областного суда от 28 сентября 2022 года административный иск ООО "ЦКУ" удовлетворен частично.

Постановлено признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Генеральный план Артемовского городского округа, утвержденный Решением Думы Артемовского городского округа от 27 декабря 2012 года N226 (в редакции от 26 октября 2017 года N254), в части:

- строки 2 таблицы 7 Положения о территориальном планировании Артемовского городского округа, - строки 2 таблицы 38 Материалов по обоснованию проекта Генерального плана Артемовского городского округа, - карты "Генеральный план Артемовского городского округа" (Приложение 3.1) и карты "Схема с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства и объектов местного значения" (Приложение 3.7) в части не отображения, а Положения о территориальном планировании Артемовского городского округа и Материалов по обоснованию проекта Генерального плана Артемовского городского округа в части отсутствия сведений о нахождении на земельном участке с кадастровым номером 66:02:1703018:31 объекта местного значения по утилизации и захоронению твердых бытовых отходов - полигона твердых бытовых отходов, имеющего регистрационный номер в реестре объектов размещения отходов ГРОРО 66:001 85-3-00164-2701105. В остальной части в удовлетворении административного иска отказано. С Думы Артемовского городского округа в пользу ООО "ЦКУ" взыскана сумма расходов по уплате государственной пошлины в размере 4 500 руб.

В апелляционной жалобе администрация Артемовского городского округа в лице главы Артемовского городского округа просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении административного иска отказать, полагая неверными выводы суда о том, что в Генеральном плане имеются сведения о свалке (полигоне) ТБО, размещенной на земельном участке с кадастровым номером 66:02:1703018:31, эксплуатируемой ООО "ЦКУ". Отсутствие в Генеральном плане, в текстовой и графических частях слов "местного значения" не может свидетельствовать о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит действующему законодательству и соответственно в этой части не может быть признан недействующим. Действующее градостроительное законодательство не содержит требований, обязывающих разрабатывать и утверждать документы территориального планирования исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем. Полигон ТБО, регистрационный номер ГРОРО 66:001 85-3-00164-2701105, расположенный на земельном участке с кадастровым номером 66:02:1703018:31, эксплуатировать в дальнейшем как объект размещения и утилизации ТБО не планируется. Полигон функционирует с 1985 года, окончание функционирования 2025 год, вместимость полигона ТБО пос.Буланаш составляет 900 куб.м или 225 тыс.тонн. При расчетном сроке эксплуатации 30 лет вместимость полигона составляет 500 тыс.куб.м или 115 тыс.тонн. За период с 2015 по 2020 гг. включительно на полигоне размещено 101013, 29 тонн, на конец 2020 года количество размещенных отходов составило 215148, 996 тонн, что свидетельствует об исчерпаемости емкости полигона. Свалка промышленно-бытовых отходов пос.Буланаш после 2023 года подлежит ликвидации с последующей рекультивацией земельного участка.

Согласно таблице 28 раздела 9 Территориальной схемы на территории Артемовского городского округа в 2024 году планируется ввести в эксплуатацию МСК "Артемовский", полигон ТКО и ПО г..Артемовский. Закрытие полигона ТБО пос.Буланш на протяжении последних лет требуют и жители пос.Буланш, поскольку полигон исчерпал свой ресурс, находится в 1, 5 км от жилой зоны, наносит вред окружающей среде, загрязняя не только воздух, но и грунтовые воды, создавая серьезную угрозу здоровья населения.

Относительно апелляционной жалобы административным истцом, прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

ООО "ЦКУ", администрация Артемовского городского округа в лице Главы Артемовского городского округа в письменных ходатайствах просили рассмотреть дело в отсутствии их представителей.

Учитывая положения статей 150, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Второго апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", суд рассмотрел дело при имеющейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, письменные возражения нас нее, выслушав заключение прокурора, полагавшей оставить решение без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка и утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Указанные оспариваемые решения приняты уполномоченным органом в установленной форме, надлежащим образом опубликованы и по этим основаниям не оспариваются.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции правильно исходил из того, что в силу пунктов 1 - 12 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты базируются на принципах обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относятся генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план муниципального образования, как документ территориального планирования, утверждаемый на значительный период времени, определяет назначение территорий для обеспечения их устойчивого развития.

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны); характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в

связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются: 1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся в том числе к области обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа (подпункт "в"); 2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Федеральный закон от 24 июня 1998 года N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N89-ФЗ) определяет хранение отходов как их содержание в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования. Объектом размещения отходов является специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов (абзац 10 статьи 1).

Виды объектов регионального значения и местного значения, подлежащих отображению на документах территориального планирования Свердловской области и муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, определены Законом Свердловской области от 04 июля 2016 года N76-ОЗ, в соответствии с пунктом 6 статьи 18 которого объектами местного значения городского округа, относящимися к сфере обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов, являются объекты, предназначенные для обработки, утилизации, обезвреживания и размещения твердых коммунальных отходов, которые образуются на территории городского округа.

Судом установлено, эксплуатируемый административным истцом полигон ТБО в пос.Буланаш расположен на земельном участке с кадастровым номером 66:02:1703018:31.

Учитывая, что административный истец является оператором по размещению отходов в Артемовском городском округе (лицензия от 26 июля 2016 года серии 066 N 00215 выдана бессрочно, договор от 01 июля 2019 года) и на территории Артемовского городского округа иной полигон ТБО по захоронению бытовых отходов отсутствует, суд правильно признал, что указанный полигон ТБО фактически является объектом местного значения.

На основе представленных доказательств судом также установлено, что исполнителем муниципального контракта по подготовке научно-технической (проектной документации) Генерального плана Артемовского городского округа выступило Свердловское областное отделение общероссийского общественного фонда "Центр качества строительства", которым подготовлены Положение о территориальном планировании Артемовского городского округа, том I, которое включает в себя цели и задачи территориального планирования, а также Материалы по обоснованию проекта Генерального плана Артемовского городского округа, том II, состоящие из разделов: -анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития; -обоснование вариантов решения задач и территориального планирования; -перечень мероприятий по территориальному планированию; -обоснование предложений про территориальному планированию, этапы их реализации; -перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности; -ряд Приложений, среди которых Приложение 3.1 "Генеральный план" (далее - Приложение 3.1); Приложение 3.7. "Схема с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения" (далее - Приложение 3.7)

Земельный участок с кадастровым номером 66:02:1703018:31, эксплуатируемый административным истцом в качестве полигона твердых бытовых отходов, отображен в Приложении 3.1 в зоне специального назначения с условным обозначением, как существующая "свалка твердых бытовых отходов".

Графическая часть Генерального плана (Приложение 3.1) соответствует текстовой части - Материалам по обоснованию проекта Генерального плана Артемовского городского округа, том II, на странице 63 которых в разделе "Зона специального назначения" в таблице 8, строке 2 указана свалка твердых бытовых отходов в пос.Буланаш.

В текстовой части в таблице 7 на странице 39 в разделе "Зона специального назначения" в строке 2 Положения о территориальном планировании Артемовского городского округа, том I, также указано, что в пос.Буланаш имеется свалка твердых бытовых отходов с санитарной защитной зоной 1000 метров; свалка твердых бытовых отходов в пос.Буланаш поименована как ликвидируемая.

В Материалах по обоснованию проекта Генерального плана Артемовского городского округа, том II, страница 101, приведен перечень свалок ТБО на территории Артемовского городского округа, в таблице 26 в строке 1 указана Свалка ТБО пос.Буланаш, в графе "Объем накопленных отходов" указано количество отходов в размере 500, 0 тыс.куб.м (115, 0 тыс. тонн), составляющее общую вместимость полигона ТБО пос.Буланаш в соответствии с проектной документацией.

Таким образом, в Приложении 3.1 этот объект отражен как свалка, существующая и не планируемая к ликвидации.

В Приложении 3.7 полигон твердых бытовых отходов, расположенный на

земельном участке с кадастровым номером 66:02:1703018:31, как объект местного значения не отображен.

В текстовой части в таблице 7 на странице 39 в разделе "Зона специального назначения" в строке 2 Положения о территориальном планировании Артемовского городского округа, том I, указано, что в пос.Буланаш имеется свалка твердых бытовых отходов с санитарной защитной зоной 1 000 метров; свалка твердых бытовых отходов в пос.Буланаш поименована как ликвидируемая.

В таблице 38 на странице 123 Материалов по обоснованию проекта Генерального плана Артемовского городского округа, том II, указан ликвидируемый объект в пос.Буланаш - свалка твердых бытовых отходов.

Из текстовой части Генерального плана следует, что эксплуатировать полигон ТБО в пос.Буланаш как объект размещения и утилизации отходов в будущем не планируется по причине окончания в 2015 году установленного проектной документацией 30-летнего срока эксплуатации. В Материалах по обоснованию проекта Генерального плана Артемовского городского округа, том II, на странице 142 указано, что проектом предусмотрена ликвидация полигонов бытовых отходов и скотомогильников. Планируется размещение нового полигона ТБО рядом со свалкой ТБО в пос.Буланаш (Приложение 2.6).

Из представленного в материалы дела Приложения 2.6 "Участок для размещения нового полигона ТБО г.Артемовский" следует, что администрация Артемовского городского округа рекомендовала СООООФ "Центр качества строительства" внести в Генеральный план Артемовского городского округа и пос.Буланаш следующие изменения - оставить существующий полигон ТБО пос.Буланаш, как существующий и не подлежащий ликвидации; обозначить проектируемый новый полигон ТБО и скотомогильник г.Артемовский в районе отведенного земельного участка в 1600 м по направлению на северо-запад от "адрес" в пос.Буланаш. Полигон ТБО в пос.Буланаш имеет землеотвод, проект реконструкции полигона получил положительное заключение государственной экологической экспертизы. Использование данного полигона возможно в течение 30 лет.

Сопоставив Приложение 3.1, в котором в зоне специального назначения обозначена свалка твердых бытовых отходов, с иными Материалами по обоснованию проекта Генерального плана Артемовского городского округа и Положением о территориальном планировании Артемовского городского округа, в которых не содержится информации о размещении соответствующего объекта местного значения, суд пришел к выводу о том, что в Генеральном плане в нарушении положений статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Закона Свердловской области от 04 июля 2016 года N76-ОЗ отсутствуют сведения о включении полигона ТБО на территории Артемовского городского округа в перечень объектов местного значения.

Суд также признал, что оспариваемые административным истцом текстовая и графическая части содержат противоречия, поскольку в Приложении 3.1 спорный объект поименован как существующий, а в текстовой части Положения о территориальном планировании Артемовского городского округа данный объект обозначен как планируемый к ликвидации.

Таким образом, установив, что оспариваемый в части нормативный правовой акт не отвечает критериям ясности, определенности и противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд обоснованно пришел к выводу о наличии оснований для признания недействующими Приложения 3.1 и Приложения 3.7 в связи с неотображением в них сведений о нахождении на спорном земельном участке объекта местного значения по утилизации и захоронению твердых бытовых отходов, а также Положения о территориальном планировании Артемовского городского округа и Материалов по обоснованию проекта Генерального плана Артемовского городского округа, в той части, в которой они не содержат сведений о нахождении на земельном участке объекта местного значения по утилизации и захоронению твердых бытовых отходов.

Определяя момент, с которого Генеральный план в соответствующей части должен быть признан недействующим, суд исходил из того, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на его основании реализовывались права граждан и организаций, в связи с чем данный акт с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", подлежит признанию недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Оснований не согласиться с этими выводами суда, основанными на правильном применении норм материального права и надлежащей оценке доказательств, судебная коллегия не усматривает.

Иное толкование административным ответчиком норм материального права и его несогласие с произведенной судом оценкой доказательств, отвечающей требованиям статьи 84 КАС РФ, не опровергают правильность изложенных выводов суда.

Выводы суда об отказе в удовлетворении административного иска в остальной части административный ответчик в апелляционной жалобе не оспаривает.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Таким образом, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 177, 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Свердловского областного суда от 28 сентября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Артемовского городского округа - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 17 февраля 2023 года.