Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2023 г. по делу N 66а-150/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Вдовиченко С.В, судей Бутковой Н.А, Семеновой И.А, с участием прокурора Капсамун И.С, при ведении протокола секретарем судебного заседания Родионовой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-933/2022 по административному исковому заявлению ИП Седельникова Василия Викторовича о признании недействующим в части нормативного правового акта, по апелляционным жалобам ИП Седельникова Василия Викторовича, министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области на решение Свердловского областного суда от 12 октября 2022 года, которым административное исковое заявление ИП Седельникова Василия Викторовича удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Вдовиченко С.В, объяснения представителей административного истца Седельникова В.В. - Щелокова А.Н, административного ответчика министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области Никитина А.А, заключение прокурора Капсамун И.С, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

26 декабря 2020 года министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области (далее - Министерство) приказом N4365 утверждены ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Свердловской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории Свердловской области и предоставленные в аренду без торгов в виде приложенных к приказу таблиц (далее - приказ N4365), в том числе утверждены ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории Серовского городского округа и предоставленные в аренду без торгов (в виде таблицы).

Согласно пункту 156 (строка таблицы) ставка арендной платы для вида разрешенного использования земельного участка "Иное использование" на территории Серовского городского округа установлена в размере 13, 30%.

В Приказе под сноской "2" указано, что указанная ставка определена для земельного участка, находящегося в государственной собственности Свердловской области или государственная собственность на который не разграничена, расположенного на территории Свердловской области и предоставленного в аренду без торгов, вид разрешенного использования которого не позволяет установить соответствие наименованию и описанию одного из видов разрешенного использования, предусмотренных Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года NП/0412.

Оспариваемый нормативный правовой акт действует в редакции приказа министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области от 20 апреля 2019 года N1219, опубликован на "Официальном Интернет-портале правовой информации Свердловской области" (www.pravo.gov66.ru).

ИП Седельников В.В. обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа N4365 в части определения ставок арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории Серовского городского округа и предоставленные в аренду без торгов, отнесенные к категории видов разрешенного использования "Иное использование" в размере 13, 30% (пункт 156 таблицы).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что между ним - арендатором и министерством - арендодателем заключен договор аренды от 03 декабря 2002 года N165 земельного участка с кадастровым номером 66:61:0210002:006, вид разрешенного использования - "под объект торговли (магазин)", со сроком действия до 09 декабря 2051 года. На земельном участке расположен принадлежащий ему объект незавершенного строительства, назначение - спорткомплекс, который фактически не эксплуатируется в связи с его физическим состоянием. До 01 января 2021 года арендная плата рассчитывалась с применением ставки "для земельных участков под объектами физической культуры и спорта" в размере 1, 04%. С 01 января 2021 года расчет арендной платы производится с применением ставки 13, 30% "Иное использование", установленной пунктом 156 таблицы приказа N4365.

Истец полагал, что оспариваемый в части приказ N4365 принят с нарушением статьи 39.7 Земельного кодекса РФ, принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N582), а именно с нарушением принципов экономической обоснованности, предсказуемости расчета арендной платы, запрета необоснованных предпочтений, влечет необоснованные расходы по уплате арендной платы.

Решением Свердловского областного суда от 12 октября 2022 года административное исковое заявление удовлетворено частично.

Судом признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу приказ Министерства от 26 декабря 2020 года N4365 (в действующей редакции) в части установления пунктом 156 таблицы "Ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории Серовского городского округа и предоставленные в аренду без торгов" для вида разрешенного использования земельного участка "Иное использование" ставки арендной платы в размере 13, 30%. В удовлетворении остальной части требований отказано. С Министерства в пользу ИП Седельникова В.В. взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 руб.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда изменить в части даты, с которой нормативный акт признан недействующим, признав его недействующим с момента принятия, ссылается на нарушение своих прав решением суда в этой части.

В апелляционной жалобе административный ответчик Министерство просит решение суда первой инстанции отменить, приняв новый судебный акт об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование апелляционной жалобы административный ответчик указывает, что алгоритм расчета ставки "Специальная деятельность" изложен в экономическом обосновании, в дополнительных возражениях административного ответчика, пояснениях свидетеля, допрошенного в судебном заседании. Считает, что ставка "Иное использование" не учитывает и не может учитывать экономических, природных и иных факторов конкретного земельного участка, поскольку она согласно приказу подлежит применению к тем земельных участкам, в отношении которых невозможно достоверно определить вид его разрешенного использования.

Административным истцом представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу административного ответчика.

Прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения относительно апелляционных жалоб сторон.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела извещены своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения административного дела размещена на сайте Второго апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", суд рассмотрел дело при имеющейся явке.

Проверив материалы дела в порядке статьи 308 КАС РФ, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, допросив свидетеля, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав заключение прокурора, полагавшей решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, между арендодателем - министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области и арендатором ИП Седельниковым В.В. заключен договор аренды от 03 декабря 2002 года N165 земельного участка площадью 1 630 кв.м, с кадастровым номером 66:61:0210002:006, вид разрешенного использования - "под объект торговли (магазин)", расположенного по адресу: "адрес". Срок действия договора аренды определен до 09 декабря 2051 года (пункт 6.1 договора). Договор прошел процедуру государственной регистрации. На земельном участке расположен принадлежащий административному истцу объект незавершенного строительства, назначение - спорткомплекс, год постройки - 1963.

До 01 января 2021 года арендная плата рассчитывалась с применением ставки "для земельных участков под объектами физической культуры и спорта" в размере 1, 04%.

С 01 января 2021 года расчет арендной платы производится с применением ставки 13, 30% "Иное использование", установленной пунктом 156 таблицы приказа N4365.

В соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 20 февраля 2020 года N82-ПП в Свердловской области годовой размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Свердловской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, определяется по формуле:

СтАП - ставка арендной платы за земельные участки.

Согласно статье 65 Земельного кодекса РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Как следует из подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса РФ порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 года N582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N582), которое является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

Одним из принципов определения арендной платы Постановление N582 указывает принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года N424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Правительство Свердловской области согласно пункту 4 статьи 7 Закона Свердловской области N18-ОЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений в Свердловской области" на основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов Свердловской области, указов и распоряжений Губернатора Свердловской области издает правовые акты по вопросам установления порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Свердловской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 3 Порядка определения размера арендной платы на земельные участки, находящиеся в собственности Свердловской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории Свердловской области, предоставленные в аренду без торгов (далее - Порядок определения размера арендной платы), утвержденным постановлением Правительства Свердловской области от 20 февраля 2020 года N82-ПП, исполнительный орган государственной власти Свердловской области, уполномоченный на принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки объектов недвижимого имущества и утверждение результатов определения кадастровой стоимости таких объектов, определяет и утверждает ставки арендной платы за вышеуказанные земельные участки.

Областным исполнительным органом государственной власти Свердловской области, уполномоченным на принятие решений о проведении государственной кадастровой оценки объектов недвижимого имущества и утверждение результатов определения кадастровой стоимости таких объектов, в силу пункта 1 постановления правительства Свердловской области от 2 июля 2015 года N561-ПП является министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области.

Судом установлено, что оспариваемый приказ N4365 в соответствии со вступившим в законную силу решением Свердловского областного суда от 29 октября 2021 года по делу N3а-733/2021 с учетом апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 25 февраля 2022 года по делу N66а-218/2022, принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

В подтверждение доводов о соблюдении при принятии оспариваемого приказа N4365 административным ответчиком представлено Экономическое обоснование ставок арендной платы за земельные участки, выполненное ГБУ Свердловской области "Центр государственной кадастровой оценки", которое суд признал не подтверждающим экономическую обоснованность установления оспариваемой ставки арендной платы в размере 13, 30%.

Суд первой инстанции, оценив по правилам статьи 84 КАС РФ собранные по административному делу доказательства в их совокупности, и, установив, что оспариваемое значение коэффициента административным ответчиком установлено без должного экономического обоснования, пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Судебная коллегия с такими выводами суда первой инстанции соглашается.

В пункте 4 Методических указаний по применению Основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N582, утвержденных министерством экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 года N710, разъяснено, что при установлении ставки арендной платы (в целях применения принципа экономической обоснованности) рекомендуется, в том числе учитывать:

- положения документов, определяющих целевое назначение земельного участка;

- наличие или отсутствие ограничений прав, установленных в отношении земельного участка (например, запреты и ограничения, связанные с установлением охранных и защитных зон);

- возможность создания арендатором неотделимых улучшений земельного участка;

- необходимость и объем затрат на подготовку или восстановление хозяйственной деятельности на земельном участке;

- наличие права арендатора на передачу своих прав и обязанностей по договору аренды земельного участка третьим лицам (например, право на предоставление земельного участка в субаренду, передачу его в залог влияет на увеличение размера арендной платы);

- субсидии, предоставляемые арендатору за счет бюджета в целях поддержки деятельности, осуществляемой им на данном земельном участке;

- обстоятельства, имеющие значение для развития субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Из представленного Экономического обоснования невозможно установить, каким образом анализировался уровень доходности земельного участка, и рассчитываемые значения применительно к земельным участкам, расположенным на территории Серовского городского округа, в том числе каким образом производился анализ и оценка экономических, природных и иных факторов применительно к установленному в оспариваемом приказе виду разрешенного использования "Иное использование".

Так, из экономического обоснования следует, что расчет итоговых арендных ставок произведен на основе базовых арендных ставок, определенных двумя методами: метода анализа предложений органов местного самоуправления Свердловской области и метода прямой капитализации. Экономическое обоснование содержит анализ экономической обоснованности, описание и обоснование методического подхода к определению ставок, описание методики расчета (с указанием формул) и полученные в результате расчетов базовые арендные ставки по видам разрешенного использования, коэффициенты.

В главе N6 Экономического обоснования указаны результаты определения базовой арендной ставки в виде таблицы N20 с разбивкой по видам разрешенного использования (рассчитанные на основе предложений органов местного самоуправления Свердловской области и в соответствии с методом прямой капитализации), в которой базовая арендная ставка по коду вида разрешенного использования "Иное использование" как и в Классификаторе видов разрешенного использования, утвержденном приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года NП/0412 (ред. от 23.06.2022) "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" отсутствует.

В главе N8 Экономического обоснования предусмотрено, что в случае, если отнесение земельного участка к виду использования по классификатору не представляется возможным, такие земельные участки относятся к виду разрешенного использования "Иное использование". Размер ставки арендной платы для данного вида разрешенного использования определяется как максимальное значение ставки арендной платы по всем кодам разрешенного использования для каждого муниципального образования.

При этом в Экономическом обосновании в этой же главе приведено, что принцип экономической обоснованности, в котором арендная плата устанавливается в размере, соответствующему доходности земельного участка, накладывает ограничения на максимальное значение ставки арендной платы, которая, таким образом, не может быть выше значения коэффициента капитализации. В качестве максимального значения коэффициента капитализации принимается среднее значение от значений коэффициентов капитализации усредненных по городам России. Имеется ссылка на "Справочник оценщика недвижимости-2018 Земельные участки часть 2 под реакцией Лейфера Л.А.", 2018 г, табл.101, стр.222, рассчитанное по формуле 13 и равное 13, 3%. Приведена таблица с указанием 7 видов класса объектов и их среднее значение ставок в процентах; формула расчета среднего значения коэффициента капитализации (сумма коэффициентов капитализации всех видов класса объектов деленная на количество объектов).

В итоговых выводах Экономического обоснования в главе 8 предлагается в качестве размера арендной ставки принимать размер, соответствующий доходности земельного участка, ограниченного максимальным значением коэффициента капитализации, который, в свою очередь принимается именно в размере средних значений от значений коэффициентов капитализации, в частности, усредненных по городам России.

Однако, каких-либо обоснований, расчетов, позволяющих установить размер ставки по виду разрешенного использования "Иное использование" в размере именно максимального значения ставки арендной платы по всем кодам разрешенного использования для каждого муниципального образования (в данном случае в Серовском городском округе), Экономическое обоснование не содержит, административным ответчиком также не представлено.

Не подтверждает обоснованность установленного размера коэффициента для этого вида использования и показания допрошенного в суде первой инстанции, повторно в суде апелляционной инстанции свидетеля ФИО9, являющегося начальником отдела подготовки системно-аналитической информации ГБУ Свердловской области "Центр государственной кадастровой оценки" согласно которым, при определении арендной ставки для вида разрешенного использования "Иное использование" специалистами доходность не определялась, а устанавливалось значение исходя из максимальной ставки для конкретного муниципального образования.

Более того, суд первой инстанции обоснованно обратил внимание также на то, что указанный подход установления ставки арендной платы для вида разрешенного использования "Иное использование" (как максимальное значение ставки арендной платы по всем кодам разрешенного использования для каждого муниципального образования), предусмотренный в Экономическом обосновании, административном ответчиком применялся в рамках принятия приказа N4365 не ко всем муниципальным образованиям Свердловской области.

При таких обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что для земельных участков на территории Серовского городского округа с видом разрешенного использования "Иное использование", установленная ставка арендной платы 13, 30%, не имеет надлежащего экономического обоснования, в связи с чем имеются оснований для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части недействующим.

Из положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, разъяснений, данных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Вопрос о признании нормативного правового акта недействующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

Поскольку оспариваемый коэффициент, установленный в приказе N4365, применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, формировалась доходная часть бюджета муниципального образования Серовского городского округа, в том числе исполнение бюджетов за предыдущие года, суд обоснованно признал нормативный правовой акт в части недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Основания, предусмотренные статьей 310 КАС РФ для отмены или изменения решения суда, в том числе, по доводам апелляционных жалоб, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 177, 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Свердловского областного суда от 12 октября 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы ИП Седельникова Василия Викторовича, министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области на решение Свердловского областного суда от 12 октября 2022 года - без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи