Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 января 2023 г. по делу N 66а-95/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретаре Ивановой В.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО6, ФИО7, ФИО3, Щёкина ФИО9, ФИО8 о признании недействующим в части пункта 2 постановления Правительства Новосибирской области от 9 февраля 2022 года N 40-п "О внесении изменений в постановление Правительства Новосибирской области от 18.03.2020 N 72-п"

с апелляционной жалобой ФИО2, ФИО7, ФИО3, Щёкина ФИО9 на решение Новосибирского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ.

Заслушав доклад судьи ФИО19, объяснения административного истца ФИО17, ФИО4 административных истцов ФИО1, ФИО2, ФИО6, ФИО7, ФИО8 - ФИО20, ФИО4 административных истцов ФИО3, Щёкина А.В. - ФИО21, возражения представителя Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области ФИО18, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

ДД.ММ.ГГГГ Правительством Новосибирской области принято постановление N 72-п "О введении режима повышенной готовности на территории Новосибирской области" (далее - Постановление N 72-п).

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Новосибирской области от 9 февраля 2022 года N 40-п "О внесении изменений в постановление Правительства Новосибирской области от 18.03.2020 N 72-п" (далее - Постановление N 40-п) пункт 3 Постановления N 72-п изложен в следующей редакции: "В целях предотвращения возникновения чрезвычайной ситуации на территории Новосибирской области приостановить проведение публичных, массовых мероприятий с участием граждан, оказание соответствующих услуг, кроме мероприятий, проводимых в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти Новосибирской области на уличных оборудованных сценических площадках, посвященных государственным праздникам, дням воинской славы и памятным датам России".

Административные истцы ФИО1, ФИО2, ФИО6, ФИО7 обратились в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением к Правительству Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области, первому заместителю председателя Правительства Новосибирской области ФИО22, в котором просили признать недействующими положения пункта 2 Постановления N 40-п в части слов "приостановить проведение публичных... мероприятий с участием граждан" как устанавливающие запрет на организацию, проведение публичных мероприятий, а также участие в них, в том числе в случаях, когда публичное мероприятие проводится в форме одиночного пикетирования. Данные нормативные положения, послужившие основанием для привлечения заявителей к административной ответственности по 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, непосредственно нарушают их права и свободы, вытекающие из положений статьи 31 Конституции Российской Федерации, а также Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", и противоречат положениям Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Закона Новосибирской области "Об обеспечении условий проведения публичных мероприятий на территории Новосибирской области". По мнению административных истцов, оспариваемая норма принята в нарушение пункта 2 статьи 30 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" без соответствующей рекомендации главного государственного санитарного врача Новосибирской области, без проведения общественной независимой антикоррупционной экспертизы при наличии в тексте нормативного акта коррупциогенных факторов, также не соответствует принципу правовой определенности.

Кроме того, исходя из положений статьи 73 Конституции Российской Федерации, статьи 6 Устава Новосибирской области регулирование отношений в области реализации гражданами права на организацию, проведение публичных мероприятий и участие в них, а также в области защиты населения на территории Новосибирской области от чрезвычайных ситуаций не относится к самостоятельному предмету ведения Новосибирской области.

В период рассмотрения настоящего административного дела судом первой инстанции ФИО3, Щёкин А.В, ФИО8 вступили в дело в качестве административных соистцов.

Решением Новосибирского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы ФИО2, ФИО7, ФИО3, Щёкин А.В. просят решение суда отменить, ссылаясь на незаконность и необоснованность принятого судебного акта. В обоснование жалобы указывают на неправильное применение судом норм материального права, без учета правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. По мнению апеллянтов, суд не учел, что Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" не содержит и не может содержать ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на проведение публичных мероприятий. Введенные оспариваемым нормативным положением ограничительные меры носят политический и дискриминационный характер, устанавливают запрет на проведение публичных мероприятий, в том числе одиночное пикетирование, при отсутствии надлежащей и обоснованной санитарными властями рекомендации. Суд также оставил без внимания доводы административных истцов, что оспариваемое нормативное положение не соответствует обязательным требованиям СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2020 года N 15. То обстоятельство, что в настоящее время оспариваемое ограничение отменено, не влияет на правомерность утверждений административных истцов о незаконности указанного нормативного положения, о нарушении их прав данным ограничением. Также полагают нарушенным порядок принятия нормативного правового акта, ссылаясь на доводы, изложенные в административном иске.

Относительно доводов апелляционной жалобы Губернатором и Правительством Новосибирской области представлен отзыв, а прокуратурой Новосибирской области возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании административный истец ФИО17, ФИО4 административных истцов ФИО1, ФИО2, ФИО6, ФИО7, ФИО8 - ФИО20, представитель административных истцов ФИО3, Щёкина А.В. - ФИО21 доводы апелляционной жалобы поддержали. Представитель Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области ФИО18 возражала против удовлетворения жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Судом верно установлено и подтверждается материалами дела, что оспариваемая норма принята уполномоченным органом, в пределах компетенции, на основании предложения главного государственного санитарного врача Новосибирской области, с соблюдением требований законодательства к форме и виду нормативного правового акта, процедуре его принятия и правилам введения в действие.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации закреплено, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

В силу пункта 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии подпунктами "б" и "з" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Разрешение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях в соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ).

В соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Исходя из взаимосвязанных положений пункта 8 и подпункта "а" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым при региональном уровне реагирования является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций.

Согласно Уставу Новосибирской области Губернатор Новосибирской области является высшим должностным лицом области, которое возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Новосибирской области - Правительство Новосибирской области (части 1, 5 статьи 27 Устава).

Таким образом, федеральным законодателем установлены права органа государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно, с учетом складывающейся ситуации в регионе, предусматривать действующие на территории субъекта Российской Федерации дополнительные и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности.

В соответствии со статьей 29.1 Устава Новосибирской области в случае, если Губернатор Новосибирской области не может осуществлять свои полномочия в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, временно препятствующими осуществлению полномочий (в частности, отпуск, служебная командировка), их временно исполняет первый заместитель, заместитель Губернатора Новосибирской области, первый заместитель Председателя Правительства Новосибирской области в соответствии с распределением полномочий, утвержденным постановлением Губернатора Новосибирской области, за исключением случая, когда временно исполняющего обязанности Губернатора Новосибирской области назначает Президент Российской Федерации.

Реализуя предоставленные приведенными федеральными законами полномочия, исполняющий обязанности Губернатора Новосибирской области Постановлением N 40-п в условиях режима повышенной готовности ввел на территории региона соответствующие ограничительные меры, в том числе приостановил публичные, массовые мероприятия с участием граждан на территории Новосибирской области.

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации предписано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь, определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации.

Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, постановлено обеспечить определение в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территорий, на которых в случае необходимости может быть продлено действие ограничительных мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

С учетом изложенного совокупность введенных Постановлением N 40-п в границах территории Новосибирской области ограничительных мер в сложившихся условиях, обусловленных чрезвычайным и непредотвратимым обстоятельством в виде распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и повлекших введение режима повышенной готовности ввиду угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, являлась объективно необходимой в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в данном субъекте Российской Федерации, была оправдана конституционно значимыми целями защиты жизни и здоровья неопределенного круга лиц и соразмерна реальной угрозе распространения названного заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Судебная коллегия находит несостоятельными доводы апеллянтов о том, что одиночное пикетирование в отличие от массовых мероприятия, проводимых по инициативе органов власти, несет меньшую угрозу распространения коронавирусной инфекции.

Согласно статье 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" пикетирование - это форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации, а также быстровозводимые сборно-разборные конструкции. Пикетирование является публичным мероприятием.

Публичное мероприятие в форме одиночного пикетирования, проводимое на открытых площадках, в том числе на улицах, направлено на привлечение внимания неопределенного круга лиц, поэтому оно не исключает скопление людей около лица, проводящего одиночный пикет.

При этом запрет на проведение публичных мероприятий в Новосибирской области был связан с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей и обусловлен ограничительными мерами, направленными на защиту здоровья населения и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции.

Таким образом, установленный оспариваемым Постановлением N 40-п запрет на проведение публичных мероприятий с участием граждан на территории области, который на момент рассмотрения настоящего административного дела постановлением Правительства от 13 июля 2022 года N 328-п утратил силу, но применялся к административным истцам, соответствовал действующему законодательству и не противоречил Конституции Российской Федерации.

Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемое ограничение носило временный характер и его отмена в связи с улучшением эпидемиологической обстановки свидетельствует о том, что целью введенных мер являлась именно защита жизни и здоровья граждан, что опровергает доводы административных истцов о том, что принятие оспариваемого нормативного правового акта носило политический и дискриминационный характер.

Судебная коллегия, основываясь на приведенном выше правовом регулировании спорных правоотношений, соглашается с позицией суда первой инстанции как соответствующей материалам дела и основанной на законе.

Выводы суда первой инстанции сделаны в полном соответствии со статьей 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которому, проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Доводы апеллянтов о нарушении порядка принятия нормативного правового акта, в том числе в связи с непроведением общественной антикоррупционной экспертизы, являлись предметом проверки суда первой инстанции, данным доводам дана надлежащая оценка, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

Таким образом, отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, по сути, выражают несогласие с указанными выводами суда, что не может служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новосибирского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО2, ФИО7, ФИО3, Щёкина ФИО9 - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Новосибирский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.