Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2023 г. по делу N 8а-984/2023[88а-4127/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданное 23 декабря 2022 года кассационное представление прокуратуры Оренбургской области на решение Центрального районного суда г. Оренбурга от 2 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 23 июня 2022 года по административному делу N 2а-492/2022 по административному исковому заявлению прокурора города Оренбурга, действующего в интересах Гонышевой Н.И, к Управлению жилищно-коммунального хозяйства администрации города Оренбурга, администрации города Оренбурга, Министерству строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области, Управлению строительства и дорожного хозяйства администрации г. Оренбурга, межведомственной комиссии в лице исполняющего обязанности начальника УЖКХ администрации г. Оренбурга о признании незаконным бездействия и возложении обязанности устранить нарушения.

Заслушав доклад председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела, содержание обжалуемых судебных постановлений и доводы кассационного представления, объяснения прокурора Макарова Е.Н, полагавшего судебные акты подлежащими отмене, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор г. Оренбурга, действующий в интересах Гонышевой Н.И, обратился в суд с административным исковым заявлением, указав, что на территории муниципального образования городской округ "город Оренбург" действует муниципальная адресная программа "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда муниципального образования "город Оренбург" на 2019-2025 годы", утвержденная постановлением администрации г. Оренбурга от 1 апреля 2019 года N 787-п (далее - Программа). В данную программу вошли 20 многоквартирных домов, признанных аварийными в период с 1 января 2012 года по 1 января 2017 года.

Программа разработана в соответствии с разделом 4 областной адресной программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда Оренбургской области" на 2019-2025 годы, утвержденной постановлением Правительства Оренбургской области от 20 марта 2019 года N 186-пп.

Мероприятиями Программы предусмотрено переселение граждан до 31 декабря 2021 года из многоквартирного дома N N по "адрес", который на основании заключения межведомственной комиссии от 8 августа 2014 года N 53 признан аварийным и подлежащим сносу.

9 февраля 2018 года межведомственной комиссии принято заключение о выявлении оснований для признания многоквартирного дома N N по "адрес" аварийным и подлежащим сносу.

11 сентября 2018 года издано постановление администрации г. Оренбурга о признании указанного дома аварийным и подлежащим сносу.

В прокуратуру г. Оренбурга обратилась жительница дома N N по "адрес" Гонышева Н.И, представившая документы, что многоквартирный дом N N по "адрес" является единым объектом недвижимости, имеет общие коммуникации и представляет собой здание сложной конфигурации, состоящее из трех частей, соединенных переходами.

Вместе с тем, в нарушение требований пункта 7 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N 47, Федерального закона от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", в отношении многоквартирного дома N N по "адрес" допущено признание аварийным по частям в разные годы.

При этом в обязанности межведомственной комиссии входит принятие законного и обоснованного решения в отношении всего объекта жилищного фонда. По причине незаконного бездействия уполномоченных органов допущено расселение в рамках программных мероприятий лишь части многоквартирного дома, чем непосредственно нарушены права жителей литера 30Б многоквартирного дома. Реализация мероприятий по расселению и сносу литера 30В данного дома затронет права жителей литера 30Б на обеспечение коммунальными ресурсами, поскольку многоквартирный дом имеет единые коммуникации, снос литера 30В повлечет за собой невозможность проживания в остальной части здания дома.

Исходя из этого прокурор с учетом уточнений просил суд: признать незаконным бездействие администрации г. Оренбурга, УЖКХ администрации г. Оренбурга, межведомственной комиссии по признанию помещения жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции на территории муниципального образования "город Оренбург", выраженное в неисполнении требований постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N 47, непризнании аварийным и подлежащим сносу (реконструкции) многоквартирного дома N N по "адрес" как единого объекта; обязать администрацию г. Оренбурга, УЖКХ администрации г. Оренбурга определить и осуществить мероприятия по расселению литера N названного многоквартирного дома в рамках реализации муниципальной адресной программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда муниципального образования "город Оренбург" на 2019-2025 годы", утвержденной постановлением администрации города Оренбурга от 1 апреля 2019 года N 787-п, а также внести в нее изменения путем включения в перечень мероприятий переселение жителей литера N N многоквартирного дома N N по "адрес"; обязать Министерство строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области обеспечить бюджетное финансирование мероприятий по расселению жителей литера N N названного многоквартирного дома.

Решением Центрального районного суда г. Оренбурга от 2 марта 2022 года, оставленным апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 23 июня 2022 года без изменения, в удовлетворении административных исковых требований прокурора города Оренбурга, действующего в интересах Гонышевой Н.И. отказано.

В кассационном представлении прокурор Оренбургской области, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и принять новый судебный акт об удовлетворении административного иска в полном объеме. Автор кассационного представления, повторяя доводы административного искового заявления и апелляционной жалобы, полагает, что судами дана неправильная оценка имеющимся в деле доказательствам, что повлекло принятие неправильных судебных актов.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационного представления своевременно и надлежащим образом.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационного представления, мнение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу допущены.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в Оренбургской области -Правительством Оренбургской области. Администрация г. Оренбурга, являясь органом местного самоуправления, не наделена полномочиями на утверждение и внесение изменений в региональную адресную программу по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Кроме этого, судебные инстанции указали, что поскольку решение о признании многоквартирного дома по адресу: г. Оренбург, ул. Заводская, д. 30Б аварийным принято после 1 января 2017 года, постольку он не мог быть включен в перечень многоквартирных домов, в отношении которых применяется региональная адресная программа.

С данными выводами судов первой и апелляционной инстанций судебная коллегия не может согласится по следующим основаниям.

Так, в соответствии со статьей 1 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности.

Согласно положениям пункта 6 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится обеспечение проживающих в муниципальном, городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений согласно пункта 8 части 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации относится признание в установленном порядке жилых помещений муниципального и частного жилищного фонда непригодными для проживания, многоквартирных домов, за исключением многоквартирных домов, все жилые помещения в которых находятся в собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, аварийными и подлежащими сносу или реконструкции.

Частью 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации жилое помещение может быть признано непригодным для проживания, многоквартирный дом может быть признан аварийным и подлежащим сносу или реконструкции по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации. В многоквартирном доме, признанным аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, все жилые помещения являются непригодными для проживания.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N 47 утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом (далее - Положение N 47).

Оценка и обследование помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляются межведомственной комиссией, создаваемой в этих целях, и проводятся на предмет соответствия указанных помещений и дома установленным в Положении требованиям (пункт 7 Положения N 47).

Решение о выявлении оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции принимается комиссией на основании представленных заявителем документов (пункт 47).

На основании полученного заключения соответствующий федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления в течение 30 календарных дней со дня получения заключения в установленном им порядке принимает, а в случае обследования жилых помещений, получивших повреждения в результате чрезвычайной ситуации, - в течение календарных дней со дня получения заключения принимает в установленном им порядке решение, предусмотренное абзацем седьмым пункта 7 названного Положения, и издает распоряжение с указанием о дальнейшем использовании помещения, сроках отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или о признании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ (пункт 49).

Из материалов дела следует, что постановлением администрации г. Оренбурга от 24 сентября 2012 года N 2359-п, многоквартирный дом, расположенный по адресу: "адрес", признан непригодным для постоянного проживания, аварийным и подлежащим сносу.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 20 марта 2019 года N 186-пп утверждена областная адресная программа "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда Оренбургской области" на 2019- 2023 годы. Срок реализации программы до 2023 года. Данной Программой предусмотрено переселение граждан из многоквартирных домов, признанных до 1 января 2017 года в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу или реконструкции в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации. Многоквартирный дом N N по "адрес" включен в указанную Программу.

Постановлением администрации г. Оренбурга от 1 апреля 2019 года N 787- п на основании указанной Программы утверждена муниципальная адресная программа "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда муниципального образования "город Оренбург" на 2019-2025 годы", в которую также включены многоквартирные дома, признанные аварийными до 2017 года.

Постановлением администрации г. Оренбурга от 11 сентября 2018 года N 3072-п многоквартирный дом по адресу: "адрес", признан аварийным и подлежащим сносу.

Таким образом, из вышеуказанного следует, что администрация г. Оренбурга принимала отдельно в разное время самостоятельные распорядительные акты в отношении частей одного многоквартирного жилого дома о признании их аварийными и подлежащими сносу.

В то же время из материалов дела следует, что корпус N многоквартирного дома является нежилым, а корпуса N и N - жилыми, имеют общие коммуникации, проходящие через корпус В, а именно сети центрального отопления, горячего и холодного водоснабжения, электроснабжения, что следует, в том числе, из письма ООО "Мир Плюс" в адрес начальника УЖКХ администрации г. Оренбурга от 9 сентября 2019 года.

Из технической документации, а также упомянутого письма следует, что многоквартирный жилой дом по адресу: "адрес" является единым строением и имеет общие инженерные сети (согласно техническому паспорту), что делает технически невозможным расселение жителей корпусов в разное время.

При рассмотрении административного дела судами первой и апелляционной инстанций причины, по которым администрация принимала в отношении нескольких частей одного многоквартирного дома отдельные постановления о признании их аварийными, несмотря на требования Жилищного кодекса Российской Федерации о распространении понятия аварийности на все жилые помещения одного многоквартирного дома, признанного аварийным, не выяснены.

Между тем данные обстоятельства являются юридически значимыми, поскольку отдельные распорядительные акты администрации в отношении частей одного многоквартирного дома создали различные правовые последствия в отношении лиц, проживающих в этом доме. В частности, жилой корпус N N по "адрес" включен в региональную адресную программу, а жилой корпус 30Б не включен.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии в этом вины административного ответчика нельзя признать убедительными, поскольку из приведенного правового регулирования межведомственная комиссия должна была оценить техническое состояние многоквартирного жилого дома в целом, а не его отдельных частей, равно как орган местного самоуправления принять окончательное решение в отношении всего дома.

Судебная коллегия отмечает, что целью региональной и муниципальной Программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда является снос аварийного жилья, признанного до 1 января 2017 года аварийным и подлежащим сносу. Однако, в данном случае в отношении многоквартирного дома N N по "адрес", как единого объекта, такая цель не достигается, поскольку органом местного самоуправления в полном объеме и надлежащим образом не совершены действия, предусмотренные законодательством, по включению всего многоквартирного жилого дома как единого объекта в региональную, а впоследствии и муниципальную, адресные программы.

В целях осуществления создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, повышения качества реформирования жилищно- коммунального хозяйства, переселения граждан из аварийного жилищного фонда и другим вопросам был принят Федеральный закон от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

В статье 2 данного закона приведено понятие аварийного жилищного фонда, под которым понимается аварийный жилищный фонд - совокупность жилых помещений в многоквартирных домах, которые признаны в установленном порядке до 1 января 2017 года или применительно к положениям главы 6.5 упомянутого Федерального закона после 1 января 2017 года аварийными и подлежащими сносу или реконструкции в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации.

Под переселением граждан из аварийного жилищного фонда понимается принятие решений и проведение мероприятий в соответствии со статьями 32, 86, частями 2 и 3 статьи 88 Жилищного кодекса Российской Федерации (пункт 3 части 1).

В соответствии с Приказом Минстроя России от 30 июля 2015 года N 536/пр "Об утверждении Методических рекомендаций по порядку формирования и ведения реестров многоквартирных домов и жилых домов, признанных аварийными", формирование реестров аварийных домов осуществляется уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем ввода соответствующей информации в систему.

Согласно Положению о министерстве строительства, жилищно- коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, утвержденному указом Губернатора Оренбургской области от 24 декабря 2012 года N 932-ук, общими функциями и полномочиями министерства является, в том числе, участие в реализации федеральных целевых, государственных программ Российской Федерации, разработке и реализации законов Оренбургской области, иных правовых актов Оренбургской области, проектной деятельности, разработке и реализации государственных программ Оренбургской области, региональных программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, а также осуществление функций ответственного исполнителя, соисполнителя, участника государственных программ Оренбургской области.

Как следует из паспорта областной адресной программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда Оренбургской области" на 2019 - 2023 годы (приложение к постановлению Правительства Оренбургской области от 20 марта 2019 года N 186-пп) и раздела V. "Механизм реализации Программы" Минстрой области является государственным заказчиком программы и главным распорядителем бюджетных средств. Общий контроль за реализацией Программы осуществляется также министерством строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области.

Организационные мероприятия по реализации Программы предусматривают, в том числе, организацию и проведение министерством строительства, жилищно- коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области выборочных выездных проверок аварийных многоквартирных домов, сведения о которых представлены муниципальными образованиями, а также проверок документов, на основании которых было принято решение о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (пункт 6 раздела IV. "Основные направления реализации Программы").

Учитывая изложенное, является несостоятельным вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что полномочиями на внесение изменений в региональную адресную программу обладает только Правительство Оренбургской области, утвердившее данную Программу.

Также судебная коллегия не может согласиться с суждениями судов о том, что внесение изменений в региональную адресную программу по переселению граждан из аварийного жилья путем включения в нее жилого корпуса N N по "адрес" будет противоречить части 2.2 статьи 16 Федерального закона от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

Так, в соответствии частью 2 статьи 16 названного Федерального закона региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда должна содержать, в частности: перечень многоквартирных домов, признанных до 1 января 2017 года в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу или реконструкции в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации (пункт 1); срок переселения граждан из каждого многоквартирного дома, включенного в перечень, указанный в пункте 1 данной части (пункт 2).

Согласно части 2.2 статьи 16 этого Федерального закона не допускается внесение в региональную адресную программу по переселению граждан из аварийного жилищного фонда изменений, которые приводят к нарушению требований, установленных частями 2 и 2.1 настоящей статьи.

Между тем, внесение изменений в региональную адресную программу по переселению граждан из аварийного жилья путем включения в нее жилого корпуса N N по "адрес", не повлечет изменения перечня многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими сносу, поскольку как неоднократно указывалось выше, жилой корпус литер N N является составной частью общего объекта недвижимости - многоквартирного дома литер N N по "адрес".

Приведённые обстоятельства судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела во внимание не приняты, все юридически значимые обстоятельства не установлены.

Допущенные судами обеих инстанций нарушения в применении норм материального и процессуального права повлекли принятие неправильных судебных актов, которые подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, в ходе которого необходимо учесть вышеприведенные обстоятельства и принять законное, обоснованное решение.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Центрального районного суда г. Оренбурга от 2 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 23 июня 2022 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Центральный районный суд г. Оренбурга.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 21 февраля 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: